现阶段，城市化进程对城市交通的发展提出了更高的要求，然而，交通拥堵问题常常成为制约城市进一步发展的瓶颈。交通问题不仅是社会问题，也是民生问题。交通拥堵不仅导致公民出行成本的增加，而且会进一步造成资源和环境危机。

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面对这种情况，如何发挥城市交通政策的导向性作用，在路权合理分配的基础上实现公共交通满足城市居民的出行需求值得关注。基于此，本文通过研究超大城市，上海市公交优先政策的制定和实施情况，指出在城市交通政策制定过程中，需要转换视角，把关键点放在路权上，充分重视路权分配的公平性，实现交通规划建设向“以人为本”转变。

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城市交通政策是城市发展政策的重要组成部分，对城市发展具有重要的导向作用。城市空间结构与城市交通发展相互作用，城市空间结构的变化决定了交通规划和建设的方向，交通规划和发展反过来又影响着城市的进一步发展和演变。长远来看，安全合理的城市交通规划与建设有利于促进城市形态合理建构，降低城市管理的成本。

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当前，高度集中和紧凑布局的城市特征和日益突出的城市交通问题，决定了公共交通的优先发展是城市交通发展的必然选择。

从长远来看，公交优先可以提高城市居民出行的效率，优化城市空间的布局，提高当地公共交通的服务水平和运营效率，增强公共交通对居民的吸引力。因此，实施公交优先战略，完善城市公共交通系统是打破城市交通发展困境的有效策略。

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城市交通作为公共空间区域存在，公交优先包含深刻的道德内涵。出行作为每个公民的基本生活需求，城市交通的伦理性在于其对低收入人群的人文关怀，表明它是一种公益事业。

城市交通作为一种公共产品，其特征是：

一、全面性。它为所有社会成员提供服务，社会的每个成员都可以平等自由地使用这些产品。

二、公益性。城市交通成本是巨大的，但不以盈利为目的。所有人只需支付必要的费用。另外，城市交通关乎居民的公共利益，无论是私家车还是公共汽车，都与实现公共利益有关。在面临公共交通和私人交通选择时，我们应该选择发展有助于实现公共利益最大化的交通方式。

三、公平性。享受交通的权利和自由，需要坚持公平原则，不得损害大多数人的交通权和自由；在享受交通权和自由时，每个人都应平等地支付相应的费用。为了确保城市交通的公共性，有必要依靠社会公共管理机构，即政府来规划、投资、调整和管理城市交通发展，而不能单纯地依靠市场来规划和引导城市交通发展。

“以人为本”、发达的公共交通是衡量城市发展水平的一个重要指标，为居民提供舒适、安全、畅达的公共交通环境更是政府必须承担的责任。

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为了满足居民出行的需求，上海市交通政策的制定更加关注其中的公共属性。通过鼓励城市慢行系统和公共交通向可持续城市发展的过渡，上海市以构建安全可靠、经济适用、便捷高效、低碳智能的城乡一体化公共交通综合系统作为目标，持续推进城市交通建设，积极发展和完善城市轨道交通，缓解长期累积的交通冲突，推动公交服务水平以提高吸引力。上海为居民建设人性化慢行交通空间的措施对当前国内大城市交通系统的推进改善具有重要意义。

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运量大、快速、便捷是轨道交通相较于其他公共交通独有的特点，能够满足居民追求远距离和高效率的出行需求。上海在公共交通发展政策中，注重发展轨道交通对于城市主要功能区和人口集中地区的服务功能。加快推动地铁线路建设和完善，优化线路来拓宽市民的出行方式选择；同时，也注重提高地铁站内的服务水平，为乘客带来高效、优质的乘车体验。

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随着上海市常住人口的逐年增加，上海外环外的中心城周边地区成为新增人口的主要涌入地区，而这些人口的主要就业地依然在内环以内区域。居民工作地点和居住地的分离延长了居民通行距离。居民的出行活动往往多样化，出行总次数和距离与日俱增。

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为了满足大都市居民的动态出行需求，从线路分布区域上看，上海市已建成的轨道交通线路可以分为两种模式，一条是通过市中心连接郊区的线路，另一条是连接中心区域和外部区域的线路。

通过市中心的轨道交通为中心城区的客运走廊提供大容量运输服务，同时为郊区提供郊区旅游服务。这样的路线缩短了居民的通勤时间，减轻了居民出行的压力。例如，上海轨道交通2号线承担上海东西方向的客流量，并兼顾到浦东东郊进入市区的郊区线路。

这两类市郊铁路的综合建设，是将城市不同区域居民的出行需求结合考虑的结果，体现了上海市交通政策规划“以人为本”的理念。发达的轨道交通网络缩小了中心城区居民到轨道交通站的平均距离，中心城区轨道交通站服务的人口覆盖率和覆盖面积得以提升。在便利居民出行的同时，也加强了中心区与外围城镇、郊区的联系，引导了城市可持续发展。

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国家发展改革委、交通运输部联合颁布的《推进“互联网＋”便捷交通促进智能交通发展的实施方案》指出，地方政府和部门要加强组织领导，推动交通智能化发展。在“互联网＋”背景下，上海交通发展政策面向智慧城市建设，围绕构建和完善交通信息化，促进交通资源整合，实现信息共享。智能交通管理体系的运营和服务能力在推动上海城市交通组织管理方面发挥着极其重要的作用。

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在交通信息化发展趋势中，上海大力推进基于移动智能终端的交通信息服务。信号控制中心提取、处理、统计、分析采集的路网数据和公交运行速度及位置信息，并且从信息内容、用户体验、应用方法等方面更贴近用户，使公交运营和路况等动态信息和数据得到及时发布。在移动互联网下，出行者总能知道他们需要交通信息，并且在一定程度上通过出行者多样化选择的自然调整来缓解交通拥堵。

为实现上海交通发展目标，上海市城市交通发展更加注重绿色发展。为了提高全市自行车、步行出行比例，上海市从人的体验角度出发，加快开辟人行天桥的建设和公交专用车道，改善自行车和步行出行系统，营造安全、舒适的慢行空间。

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为了解决人车矛盾，保护行人过街安全和车辆畅通，20世纪80年代，上海市在商业街、步行街和购物区等拥挤的地区开始建造大型人行天桥。近年来，随着人行天桥在上海市交通中的定位变化，人行天桥也开始拓展使用功能，继陆家嘴、徐家汇、曹家渡、新江湾城之后，空中连廊也成为其他商圈追捧的建筑形式。空中连廊的出现使天桥不再单单是过街方式，同时实现了空间资源集约、高效地利用。

轨道交通和地面常规交通同属于城市公共交通的重要组成部分，共同承担着城市大部分客流。从上海市交通发展情况来看，目前公共交通的发展过于依赖轨道交通，轨道交通线路按市区功能定位分布，部分客流量大的轨道线和车站非常拥挤，这意味着可能隐含巨大的公共安全风险。与此同时，地面公共交通发展相对缓慢，公交专用车道的建设未能达到预期规划。

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在城市公共交通体系中，城市轨道交通以大运量、快速度等特点，是主要客流的承担者，占据主干地位。线路多、线网密集的地面交通是城市交通的主要组成部分。两者在时空上衔接配合、协调发展，能够有效利用公共资源，实现公共交通系统科学、良性的发展。在此基础上，公共交通发展政策在坚持轨道交通为骨干的同时，要进一步突出地面公交地位，加快地面公交发展速度，扩大覆盖率，解决轨道交通线路通达，但缺乏公交接驳的问题。

优化城市公共交通，推动实现轨道交通与地面交通的协调发展，可以从以下两个方面进行调整。一方面，在轨道交通客流量大的路段合理增加重叠的地面公交线路，引导一定的客流转入地面公交，在高峰时段起到分流作用；另一方面，通过统一规划设计地面交通和轨道交通站点，将轨道交通两端的公交站点尽可能设在轨道交通起始点，缩短已建轨道交通与公交站点的换乘距离，加快实现轨道交通与地面公交协调、配合。

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在上海这样一个人口众多、资源有限的超大城市发展公交优先是非常必要的，过去的战略实施也推动了上海市公共交通的发展，我国其他大城市在城市化进程中也应当借鉴上海发展公交优先的先进战略，坚持“以人为本”，公平分配路权，通过这种方式缓解交通拥堵的压力。

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未来上海市在推动公交优先政策的修订上，需要进一步转变交通发展理念与价值取向，更加关注乘客的需求。

减少阻碍居民选择公共交通出行的各种因素，提升公共交通服务水平，实现地面公共交通与轨道交通协调发展，加强道路资源的管理和有效配置，以期实现从“以车为本”到“以人为本”的彻底转变，实现公交优先，以建立一个畅达、舒适、安全、美好的城市交通系统为目标。

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同时，公交优先政策是解决城市交通发展不充分、不平衡问题的一个典型代表，在我国经济社会发展进入新时代的现阶段，针对其他领域不同类型的不充分、不平衡问题，也可以借鉴上海市公交优先政策实践和优化的成功经验。