作者：吴刚梁

近日《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规[2023]41号）出台。此前，2019年印发了《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）。

老吴对照解读一下。第一，2023年41号文是暂行办法，效力比2019年的126号文“通知”更高。事实上，41号文还宣布废止了126号文。第二，41号文是针对国有企业的，而126号文只针对中央企业。

老吴认为，文件的内容很好，符合国企改革的方向，而且直面当前一些热点难点问题，可操作性很强。这些问题在各类国有企业具有共性。如果它们认真参照执行，肯定没有问题。

但问题是，各类国有企业都必须遵照执行41号文吗？老吴认为显然不是。按照目前的国资监管体制，国务院国资委只监管98户中央企业。金融、文化等国有企业有不同的监管部门。如果国资委与财政部联合发文，或者由国办行文，则效力能够及于各类国有企业。

退一步说，对于各级地方国资监管机构监管的地方国企，41号文是否具有当然的效力呢？

老吴注意到，41号文的发文对象确实是各中央企业与各省级国资委。很多人据此得出结论，认为这个规范性文件的效力当然及于这些地方国企。

老吴对这一点是存疑的。

我们有必要探讨一下各级国资委的法律属性。国资委是国企改革的产物。作为各级政府的直属特设机构，它们既不是公共管理部门，也不是行政执法机构，而是对国有企业履行出资人职责的机构。这种改革设计目的是实现政资分离。

我国国有企业实行“分级代表”制度。按照《国资法》第11条规定， 各级国资委根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。因此，中央企业、省属企业、市属企业都有各自的出资人。上下级国资委不是行政隶属关系，上级国资委管不了下级国有企业的事情。

国务院国资委作为正部级的直属特设机构，它最主要的职能就对98家中央企业履行出资人职责。《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11 号）规定了它履行8项职责，其中前6项都是针对所监管企业的。

只有7项提到：负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。

老吴理解，这是“出资人”之外的职能，也就是业内常说的“国有资产监管职能”。

近年来，国资委将自己定性为履行“三位一体”的职能，即履行中央企业出资人职责、全国国有资产监管职责和负责中央企业党的建设工作职责。

但是，老吴注意到，目前履行全国国有资产监管职责的范围与权限还比较模糊，而且缺乏上位法依据。

比如，所谓的“对地方国有资产管理工作进行指导和监督”，它“指导与监督”可以到达什么程度？如果地方国有企业违反了《国有企业参股管理暂行办法》，国务院国资委能否对其进行纠正或处罚？如果只能进行"指导”，它依靠什么手段来实现监督效果？

当前，经营性国有资产集中统一管理的改革正在进行中，国资委体系也一直致力于“上下联动”，希望形成监管“一盘棋”。而且老吴了解到，《国资法》作为第一类项目，属于“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，目前已经纳入十四届人大常委会立法规划。

老吴希望新修订的《国资法》能够更加明确各级国资委的“国有资产监督”职能。

此前，老吴还建议，将各级国资委改革成像银保监会、证监会那样的行业监管机构。它们不再当“老板”（出资人），专职当“婆婆”（国有资产监管），实行垂直管理，负责全国国有资产的监督管理，比如，查处国有资产流失，核定国企的主业，国企高管任职资格审查，等等。

在此基础上，出资人职责由新设立的国有资本投资、运营公司承接，出资人机构全部挂靠各级财政部门。这样国资委的国有资产监管职能不是从“出资人”职能衍生出来的，改变既当老板又当婆婆的尴尬处境，可以更彻底地实现“管办”分开，从而更好地行使国有资产监管职能。

注：转载请注明作者与出处。