中国财政科学研究院投融资研究所副所长 陈新平

【核心观点】要推动PPP规范发展，就要充分发挥市场机制的作用。在新的机制下，如何让PPP的合作模式能够行稳致远，就要努力构建让市场能充分发挥作用的各项基础条件。

中国经济时报：与之前的文件相比，《指导意见》有哪些看点？

陈新平：《指导意见》清晰界定了政府和社会资本的具体合作方式，明确了各自的责任和权利，有利于解决PPP项目实施过程中的“重建设、轻运营”问题。《指导意见》在对PPP项目特许经营权的设置上，确定与政府签订特许经营协议的企业，要在未来承担起整个项目的运营管理责任，政府的作用主要是履行监管责任，监督社会资本提供的公共服务质量是否符合事先约定的标准。

《指导意见》指出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，在一定条件下，按照一视同仁的原则，政府只能按规定补贴运营，不能补贴项目建设和运营成本，如此，杜绝了地方政府可能会承担的长期支出责任，也可防止地方政府新增隐性债务。

《指导意见》特别提出要发挥民营企业参与PPP项目的积极性，在过去，大部分参与PPP项目的是央企和地方国有企业，民营企业虽然有参与，但参与程度不是很高。《指导意见》提出，根据PPP项目的市场化程度、公共属性强度以及涉及国家安全的程度，来界定民营企业参与的程度，其中，对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股，这正是新机制的亮点所在。

PPP模式最早出现在西方发达国家，其基本假设前提是：在公共服务的提供上，政府作为官僚机构，效率是低的，而私人部门具有较高的运营管理效率、较大的内在创新动力以及丰富的管理经验等。在双方合作的过程中，政府看上的是私人部门的创新动力以及提高管理效率的能力。我们要注意到，PPP的本质是公私合作，在我国是政府和社会资本合作，与政府合作的不只包括私营部门和民营企业，还包括国有企业。《指导意见》提出要推动民营企业的积极参与，也要推动整个行业的规范发展，而这也是PPP行业的应由之路。

要推动PPP行业的规范发展，就要充分发挥市场机制的作用。在新的机制下，如何让PPP的合作模式能够行稳致远，就要努力构建让市场能充分发挥作用的各项基础条件。首先，让市场机制发挥作用，要把公平竞争的市场环境建立起来，培养独立的市场竞争主体，过去市场中参与方并不是完全意义上的独立竞争主体，政府干预较多，所以才有很多问题，比如政府兜底问题、隐性债务问题等。未来，即便是地方的国有企业，也要成为独立的市场竞争主体。其次，要培育完善的市场体系，加快完善要素市场和金融市场体系。有效破解民营企业融资难融资贵等问题，对PPP模式而言，在我国目前的市场体系下，技术、资本和土地等要素市场都已经建立起来，但还有进一步完善的空间，要做到对所有企业一视同仁，才能发挥市场机制的作用。最后，要完善市场运行规则和市场秩序，包括公平的竞争环境、规范监管制度等方面，只有市场规则健全、市场秩序良好，有了公平的环境，市场机制才能发挥作用。

另外，为了落实《指导意见》精神，还须尽快完善相关配套措施，如加快制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，以及修订完善特许经营相关制度文件等。