梁伟

（北京工业大学文法学部讲师）

（首发腾讯新闻@新乡土）1月18日，陕西省农业农村厅网站发布题为《关于“谁来种地”重大问题的调研报告》（以下简称《报告》）的文章，该报告呈现了陕西省土地耕种现状、为什么年轻人不愿种地、怎样吸引各类主体种地三个方面的内容，引发主流媒体和广大网友的热烈讨论。1月20日，《南方周末》在微信公众号发表《农村老龄化、年轻人不愿种地，“谁来种地”难题求解》一文，分别讨论了农村老龄化、年轻人不愿种地和中国农业现代化道路，进一步解读“谁来种地”问题，并表示这是中国的“长期问题”。

两篇报告的信息量比较大，并且描述了农业发展的一些事实，引发讨论。不过，在大国小农的基本国情下，理解农业发展中的基本事实，就不能就农业谈农业，而要放在农村、农民和中国式现代化的角度来理解。陕西报告和《南方周末》文章更多地站在农业部门角度谈论农业问题，存在局限。鉴于此，笔者尝试对陕西《报告》进行再次解读，澄清那些被部门视角所遮蔽、被媒体和网友所忽视的社会事实。

一、《报告》呈现了什么？

陕西《报告》分为三个部分，土地耕种现状、为什么年轻人不愿种地和怎样吸引各类主体种地。客观来讲，《报告》较为真实地反映了陕西省农业的现状。可惜的是，社会各界将注意力更多地放在了“谁来种地”这一具体问题上。因此，笔者以为有必要对《报告》进行重新解读，澄清报告中更为重要的信息。

《报告》第一部分呈现了陕西省的土地耕地现状。在粮食种植方面，报告显示全省粮食播种面积达到4526.08万亩。单看2022年的粮食播种面积不具有参考性，因此笔者统计了陕西省近十年的粮食播种面积（见表1）。可以看到，2013至2019年，粮食播种面积逐年减少，但是自2019年以后逐年增加，总体上波动不大。

在耕地抛荒方面，报告指出“全省耕地面积从2020年底的337.9万亩降至2023年6底的11.6万亩”，抛荒比例从7.68%降至0.26%。对于耕地抛荒的解释，《报告》指出主要是“经营收益低、生产条件差、缺少劳动力、流转后经营不善等”导致的，说明并非无人种地导致的抛荒。

如果只看粮食种植与耕地抛荒方面的数据，陕西省并不存在突出的农业问题，甚至还保持了较为稳定的粮食产出和较为良好的耕地利用情况。

表1：2013-2022年陕西省粮食播种面积一览表

年份（年）

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

面积(万亩)

《报告》第一部分更重要的内容是农业从业人员和适度规模经营的情况。报告显示，2022年全省家庭承包经营农户670.93万户，家庭农场97114家，农民专业合作社66308家，其中种植合作社33090家。在从业人员中，男性占比54.3%；年龄在51岁以上的农户占54.7%，31-50岁占36.6%；大专及以上学历仅占3.6%，大部分从业人员是小学和初中文化程度。

上述数据反映了三个重要事实：第一，家庭承包经营农户仍然是农业经营的绝对主体。仅从家庭承包经营农户、家庭农场和合作社来看，家庭承包经营农户的比例达到了98%。即便从经营规模来看，家庭承包耕地流转总面积也不过1082.82万亩，约占家庭承包耕地面积的18.06%，这不仅意味着，家庭承包经营农户仍然耕种全省81.94%的承包地。更意味着，农村承包地仍然要为家庭承包经营农户提供生计支持。因此，家庭承包经营将在未来的很长一段时间里持续存在。

第二，年轻的从业人员占比不高但并未出现从业者断层。在城镇化、工业化快速发展的今天，31-50岁从业人员的占比达到36.6%，恰恰是年轻人还愿意种地的表现。根据《报告》给出的数据，目前31-50岁的从业人员占比低于51岁以上的从业人员，51岁以上的中老年人仍然是农业经营的主要力量。但需要注意的是，31-50岁从业人员的经营规模普遍大于51岁以上的从业人员。可以预见的是，31-50岁的从业人员将在未来一段时间成为陕西农业的接班人。

报告并未提及陕西省的农业从业者总量，但是可以进行估算。根据《中国农村政策与改革统计年报（2021）》，2021年陕西省农业就业人数为593万人。据此可知，31-50岁的劳动力数量为217.038万人（此处不考虑退出农业生产的劳动力，也不考虑回归农业的返乡劳动力和年轻劳动力）。按照陕西省家庭承包耕地面积5997万亩计算，劳均耕地面积将是27.63亩，户均耕地面积有可能达到50-100亩。

以当前的生产力水平来看，劳均27.63亩、户均100亩土地并不算多，要知道，一对中年夫妻完全可以耕种数百亩粮田。也就是说，在未来20年的时间内，“谁来种地”不会成为陕西省的问题。

第三，农业吸收了大量年龄较大、学历偏低的农村劳动力或半劳动力。改革开放以来，伴随着工业化、城镇化快速发展，大量农村劳动力进城务工，获得了高于从事农业生产的收入。农村劳动力大量流出，一定程度上导致了农业劳动力的结构性短缺，由此推动了农业机械化的快速发展。

在农村劳动力大量进城务工的同时，也有相当一部分劳动力由于年龄较大、劳动技能不足、学历较低、身体不好或家庭照料等原因，难以在市场中获得合适的就业机会。这部分劳动力虽然无法在市场中谋生存，但是仍然有能力种地，可以称之为“不完全劳动力”。农业的价值之一就在于为不完全劳动力提供大量就业机会，使得他们在城镇化、工业化进程中安然生存。

不完全劳动力通过种地获得务农收入，完全劳动力通过外出打工获得务工收入，从而形成了“半工半耕”的家计模式，这使得农民家庭的发展能力大大提高。随着劳动力市场进一步扩大，部分中老年人也获得了外出务工的机会并且收入高于务农，这部分劳动力也被市场所吸纳，农业剩余劳动力进一步向城市转移。但是，中老年劳动力的转移过程与我国的经济发展和工业化进程高度相关，这一过程既具有长期性又具有不确定性。因此，农业一定要为农村劳动力留后路。

综上所述，陕西《报告》第一部分反映了一个重要的问题：近十年来，即便农业从业人口越发老龄化，土地仍然有人耕种，这里面绝大多数是家庭承包经营农户，并且耕种效率并不低。正是这些年龄偏大、学历偏低的中老年人，保证了陕西省较为稳定的粮食生产和较高的土地利用效率。

《报告》第二部分从农业收益、基础设施、社会化服务、农技服务等多个方面剖析了为什么年轻人不愿意种地。客观来讲，这部分呈现的内容是真实的。但也需要注意到，这些原因不仅可以用来解释“为什么年轻人不愿意种地”，也可以用来解释“为什么农民种地越来越没有信心了”。换句话说，无论是哪一种农业经营主体，也无论经营主体是不是年轻人，《报告》呈现的大多数问题都会打击从业人员的积极性，《报告》单独针对“年轻人不愿意种地”展开论证失之偏颇。

《报告》第三部分针对“谁来种地”的问题，提出了吸引各类主体种地的多元措施。对此，笔者不做过多评价，只想强调一点：在家庭承包经营农户仍然是农业经营绝对主体的情况下，吸引各类主体种地不仅无益于小农户的现代化，反而可能加速小农户退出。届时，农村剩余劳动力就业、农村养老资源获取都将成为问题，其他各类主体也可能因为经营不善而造成农业发展困局。这将是无法挽回的巨大损失。

二、《南方周末》报告如何理解？

在陕西发布《报告》不久，《南方周末》刊发了《农村老龄化、年轻人不愿种地，“谁来种地”难题求解》，进一步探讨农业人口老龄化问题，但其中有不少观点与农业发展实际有出入。因此，笔者将以陕西《报告》为基础，对《南方周末》一文中的若干观点进行澄清。

第一，《南方周末》认为，“在中国，‘谁来种地’是一个长期问题”。实际上，《南方周末》的说法经不起实践的检验。《南方周末》提到农业税费时期农民抛弃土地的历史，借此说明农业税费时期“谁来种地”是一个问题。

但是实际上，在农业税费时期，农民抛弃土地是农民负担过重导致的，这是农业政策问题，并不是经营主体的选择问题。农业税费一取消，土地抛荒的问题就没有了。也就是说，农业税费时期的“谁来种地”问题，更多地是政策性“无人种地”。

近年来，农民老龄化现象越发突出且不可避免，但农民老龄化一定是问题吗？《南方周末》报告虽然没有说农民老龄化是一个问题，但也隐晦地表达了农民老龄化将使农业发展面临困境：“随着科技进步，种地门槛变高，会种地的人才能赚钱”，与此同时，“农村人口老龄化趋势明显”，所以“谁来种地”成为问题。言下之意，老年人种不了地了，种地要由专业的人来干。问题在于，哪些人才是“会种地的人”？

《南方周末》报告中提到的专业人才肯定是“会种地的人”，但那些种地几十年的老农、常年经营几十亩甚至上百亩土地的中农也是“会种地的人”。老农和中农可能在使用现代生产技术上相对滞后，但是不代表他们的农业产出就低。相反，老农和中农的亩均产出要比农业企业、家庭农场和合作社等新型经营主体高不少。笔者曾在中部某地调研，一个经营700多亩土地的家庭农场主说，“自己种700亩管理肯定不如种50-100亩的中农精细，产量要低一些”。

按照《南方周末》的思路，农业的未来要靠“既懂技术又善管理的复合型专业人才”。问题是，是否所有的农民都要成为“专业人才”？中国农业存在较大的地域差异，东部地区很多地方已经走上了规模化道路，经营规模动辄几百亩甚至上千亩，这些地方确实需要更多的专业人才。

在耕地面积更多的中西部粮食产区，农业生产经营确实也需要“复合型专业人才”，但是需求量有限，一个“复合型专业人才”就能带动一个村甚至一个乡镇的农业技术更新。在“复合型专业人才”的带动下，老农和中农也能够使用现代化的生产技术开展生产，部分中农也有可能发展成为“专业人才”。在中西部农村地区，很多地方的农业社会化服务都是中农提供的。

第二，《南方周末》和《报告》都强调了“年轻人不愿种地”的问题，认为这将对农业发展产生不利影响。年轻人不愿意种地其实是一件再正常不过的事，外出务工远比务农收入高，年轻人自然用脚投票。如果种地有利可图，年轻人也会抢着种地。山东寿光就有不少年轻人经营蔬菜大棚，收入远比务工高，很多在外务工的年轻人都想回去经营蔬菜大棚，可惜没有土地可用。

大多数地区都以种植粮食作物为主，在大多数中老年人仍然愿意种地的情况下，不需要让年轻人回来种地。即便现在的老年人种不了地了，也会有无法在城市中获得就业机会的年轻人愿意回来种地，从而成为农业的接班人。正如《南方周末》采访的李国祥教授所言，“针对这一问题，社会不必过多担心，他们（年轻人）终究有年老的时候，一部分人还会选择回归乡村”。

第三，《南方周末》指出，中国农业应当是“土地流转与社会服务化两条腿走路”。正如《南方周末》提到的，第三次全国农业普查数据显示，小农户占农业经营主体比重的98%以上。根据《中国农村政策与改革统计年报（2021）》，经营规模在10亩以下的农户占全部农业经营主体的74.8%，这部分农户绝大多数耕种自己的承包地，采取兼业和老年父母耕种两种方式。这说明，大多数小农户仍然需要土地。相对于推动土地流转，农业政策应当更加关注如何为农业经营主体提供更加便利、低成本的服务，让他们更好地种地。

作者同意《南方周末》所说的“两条腿走路”的整体认识，但部分具体观点仍然值得商榷。长远来看，土地流转和农业规模化是必然趋势，但这是一个较为漫长的过程，需要具有历史的耐心，不能盲目地推动土地流转，更不能以提供农业竞争力为目的迫使小农户退出承包地。

一方面，即便少数小农户耕地效率低，但由于他们更需要通过土地获得养老资源，国家仍要保护这些不好看、效率不高的小农户，从而应对农村人口老龄化的困境。

另一方面，小农户耕地效率低不是因为他们不愿意好好种，而是耕地条件太差。如果连小农户都不愿意好好种，这块土地肯定也不适合其他主体耕种。寄希望于“会种地”的人来种，恐怕愿望要落空。与其将注意力放在吸引其他经营主体耕种上，不如想办法解决耕地不好种的问题。

三、中国农业向何处去？

农民老龄化、年轻人不愿意种地都是客观事实，但这并不意味着“谁来种地”就成为问题。当前时期，耕地面积占比更多的中西部地区，普遍形成了“老人农业+中农”的基本经营格局。

老人农业指的是老年人耕种自家承包地，他们不计算劳动力投入，能用劳动力替代的工作就不用机械，因而农业生产成本相对新型农业经营主体要低得多。也因此，老人农业的抗风险能力更高。

中农是年纪在50-60岁的中年人，他们通过流转其他农户的土地发展规模经营，最终发展成为中农式家庭农场。中农式家庭农场的主要收入来源是在本镇范围内开展农业经营，包括种植养殖、为其他农户提供社会化服务、农产品加工流通等等，他们更加注重成本控制和精细化管理，农业生产效率相对较高。

在未来很长一段时间内，农村将仍然存在大量剩余劳动力。因此，农业政策应该为中老年人经营农业提供更多的条件和支持，发展“适老型农业”。

经济学家特别关注农业生产的效率问题，认为小农户经营是低效率的。问题是，中国农业发展不能仅仅考虑效率问题。当前时期的小农户经营属于老人农业，经营主体普遍是60-70岁的老年人。这部分老人已经无法在劳动力市场中获得就业机会，但是仍然有能力耕种土地，因此他们普遍耕种承包地，从农业中获取一定的收入。对于这部分老人来说，种地是“带着种”，反正闲着也是闲着。正是这种“带着种”的心态，保证了中国农业的经营稳定性。经济学家显然看不到小农户之于中国农业的重要价值。

在小农户为主体的农业现代化进程中，中国农业要具备国际竞争力，不能片面强调规模化和专业化，更重要的是生产技术的现代化和小农户的组织化。一方面，国家应通过更有力的政策加快良种培育与推广、生产技术更新、现代农业设备使用等进程，从而提高农业竞争力；另一方面，国家需要想办法将农户组织起来，充分发挥小农户家庭经营的劳动力成本低、生产更加精细的特点，同时克服小农户分散化、生产技术滞后的固有弊端，提高小农户的生产经营能力。

在中国农业现代化的过程中，我们会看到，随着老年人逐渐退出，小农户将会越来越少，中农式家庭农场将越来越多，并且经营规模将会不断扩大。伴随着农业经营规模的扩大，农业经营主体需要更高程度的机械化和更为先进的生产技术，以此提高劳动生产效率。这一过程具有长期性，直到工业化发展到能够完全吸纳农村剩余劳动力。届时，中国的农业现代化就会实现。