在遏制“非粮化”背景下，有些地方过分追求完成指标，背离耕地保护初衷。存在不顾农民种植意愿、经济损失等强行复耕，在果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地的情况。“重眼前恢复、轻后期管护”，复耕后尚未形成一套切实有效的长期管护机制。

“不顾农民种植意愿、经济损失等强行复耕，在果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地的情况还时有发生。”全国政协委员、佛山市政协副主席唐冬生在全国两会期间直言，目前，耕地“占补平衡”与“进出平衡”仍然难于实现，耕地布局零散、耕地“碎片化”问题仍然是实现写农业高质量发展亟待解决的难题之一。

唐冬生调研发现，目前存在的主要问题是，经济利益驱动下“非粮化”突出。粮食种植收益低甚至亏损，农民受经济利益驱动在耕地上种植林果、花卉苗木、挖塘养鱼等“非粮化”行为较为普遍，长期以来各地对耕地转为其他农用地的监管薄弱。

“耕地流出中在三资平台发包的大量鱼塘、果园、苗圃等，合同周期长，租户投入养殖种植设施资金较大，推进整改将造成养殖种植户成本损失，并涉及合同违约和集体经济利益纠纷。土地合同重新发包用于种植粮食，难以获得村集体和村民的支持。”唐冬生调研还发现，耕地“碎片化”较突出。根据近年国土变更调查数据统计，某地耕地 187.27万个图斑，其中3亩以下耕地图斑数量占40.88%，面积仅占3.31%；5亩以下图斑数量占比为51.92%，面积仅占 6.15%。耕地碎片化严重限制大型农用机械设备工作，制约农业生产规模化和机械化，难以提升种粮效率。

唐冬生根据调研情况，给出了对策建议。“首先创新综合种养模式，构建绿色种植制度。”唐冬生建议，在稳定粮食生产的前提下，推进稻鱼、稻鳖、稻虾共养，食用菌-水稻、鲜食玉米-水稻、草莓-水稻轮作种植等综合种养模式创新和绿色种植制度构建。允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。

“规范土地发包管理，统筹土地流转使用。”唐冬生认为，一是进一步规范土地发包管理，加强发包价格指导，优化发包合同内容及三资发包流程，指导基层妥善处理耕地整改涉及提前终止发包合同问题，探索建立农用地流转风险保障金制度，预防流转主体私自改变土地用途。二是研究建立市属国营农场和镇属农场，将有垦造耕地条件的连片土地统筹流转到村镇政府手上集中管护、使用。

“开展全域土地综合整治，强化耕地碎片化整治。”唐冬生建议，一是以全域土地综合整治为抓手，结合农田整治提升行动，逐步推进零星耕地地块整合及空间置换腾挪，将“小田”变“大田”。二是按照国家永久基本农田布局调整政策，将零散分布于城镇建成区和重点产业园区的永久基本农田调整至耕地集中整治区，从而实现耕地资源的连片整合。

“充分发挥政策激励作用，积极调动社会资本参与耕地集中整治区建设和经营管理，创新推进耕地集中整治区建设工作。通过提高种植补贴、减免租金等地方特色激励措施，引导集体经济组织、农民和种植大户、家庭农场、农业专业合作社、农业企业等新型经营农业主体投劳带资参与耕地集中整治区建设和经营管理。”唐冬生建议，逐步建立起政府主导、社会筹资、市场运作、企业参与的运行机制，形成“政府主导整治一批、政府与社会资本合作整治一批、社会资本推动一批”的实施模式。