在低空经济容易活跃的过程中，各企业日常合规管理是保障低空经济健康发展的重要环节。企业需遵守相关法律法规、规范经营行为，保障公众安全和个人权益。
来源：经理人传媒旗下《经理人》杂志 文/鲁阳 杨敏 翦洺妍 *
低空经济已成为发展新质生产力、提高全要素生产率的重要引擎之一，是新兴产业中备受瞩目的新赛道。
松绑“低空经济”
我国最早认识到发展低空经济的重要性和必要性是在2010年11月国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，其中指出，低空空域是通用航空活动的主要区域，深化低空空域管理改革是大力发展通用航空、繁荣我国航空业的重要举措，是经济社会发展的必然要求，具有重大意义。
2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》。该文件首次将“低空经济”的概念写入国家规划，首次提出发展低空经济，在国家顶层设计上为低空经济的发展创造了有利的条件，具有标志性意义，为我国低空经济发展带来了重大机遇。到2023年，已有16个省份“低空经济”写入政府工作报告；2024年，国务院政府工作报告首次提及了“低空经济”。
再看区域政策。2022年1月，国家发改委、商务部印发《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》，放宽了航空领域准入限制。同年8月，深圳市获批国家民航局授予的全国民用无人驾驶航空试验区。一系列创新试点任务，为深圳低空经济发展打开了空间。
2022年12月，深圳市编制印发《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022-2025年）》，明确了深圳市及深圳各区实现低空经济高质量发展的方向。2023年，“建设低空经济中心”首次被写入深圳市政府工作报告。同年10月，广东省人民政府发布《深圳都市圈发展规划》，指出“打造一体化的枢纽体系，建立协同联动的国际航空枢纽体系，优化都市圈港口群功能布局，共建具有全球竞争力和影响力的国家物流枢纽”。
同年12月，深圳市交通运输局、深圳市工业和信息化局、深圳市发展改革委等7部门联合发布《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》，全文20条措施涵盖引培低空经济链上企业、鼓励企业技术创新、扩大低空飞行应用场景、完善产业配套环境四个方面，制定了多项激励政策，并对符合条件的企业等给予资金支持。此外，深圳市宝安区出台“低空10条”，深圳市龙华区出台“低空13条”，南山区、盐田区等亦相继启动低空经济发展措施的意见征集、政策发布。
“低空经济”的合规
2023年5月，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，条例从民用无人驾驶航空器及操控员管理、空域和飞行活动管理、监督管理和应急处置、法律责任四个方面规范了无人驾驶航空飞行器以及有关活动。
其一，该暂行条例确定了无人驾驶航空器飞行需要事先取得飞行许可的规定，并针对不同的飞行场景和区域进行了分类管理。规定民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，涉外飞行的民用无人驾驶航空器应当依法进行国籍登记。规定使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应满足有管理机构和管理人员、有操控人员、有运营设施设备、有管理制度和操作规范及维持能力、从事经营性活动的单位还应为营利法人的条件，且在满足前述条件的前提下，需向民用航空管理部门申请，通过其安全评估方可获得民用无人驾驶航空器运营合格证。
规定使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动的，无需取得运营合格证。且符合前述取得运营合格证或从事农用活动的，无需再取得通用航空经营许可证和运行合格证，该规定为无人驾驶航空器的飞行活动一定程度上减轻了“层层审批”的难题。
其二，该暂行条例规定了一些“禁飞区域”，即管制空域。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。管制空域包括但不限于：机场及周边一定范围，军事禁区、军事管理区等涉密单位及周边一定范围，变电站、供水厂、港口、高速公路等公共基础设施及周边一定范围，饮用水水源保护地，重要不可移动文物及周边一定范围等。规定管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。且遇特殊情况时，可以临时增加管制空域，如保障执行军事任务或反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务下，设区的市级以上地方人民政府可在临时增加的管制空域生效30分钟前发布紧急公告。
最后，该暂行条例还规定了违反规定情形下的处罚措施。如：民用无人驾驶航空器未经实名登记实施飞行活动的，由公安机关责令改正，可以处200元以下的罚款；情节严重的，处2000元以上2万元以下的罚款。涉外的民用无人驾驶航空器未依法进行国籍登记的，由民用航空管理部门责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。民用无人驾驶航空器未依法投保责任保险的，由民用航空管理部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，责令从事飞行活动的单位停业整顿直至吊销其运营合格证。
同时，该暂行条例亦明确了其适用范围以及细化规定的制定主体。明确无人驾驶航空器在室内飞行不适用本条例。警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器的适航、登记、操控员等事项的管理办法，由国务院有关部门另行制定；模型航空器的分类、生产、登记、操控人员、航空飞行营地等事项的管理办法，由国务院体育主管部门会同有关空中交通管理机构，国务院工业和信息化、公安、民用航空主管部门另行制定。明确无人驾驶航空器飞行以及有关活动，本条例没有规定的，适用《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》以及有关法律、行政法规。
2024年1月3日，全国首部低空经济立法《深圳经济特区低空经济产业促进条例》公布。该条例从基础设施、飞行服务、产业应用、技术创新、安全管理等方面助力低空经济产业发展。
其一，该条例确定了深圳市低空经济产业的范围和发展重点。政府各部门根据其不同的职能分工，分别推进低空经济产业在不同产业的应用和发展。如市应急管理、卫生健康等部门和消防救援机构负责加快推进低空飞行快速应急救援体系建设，加强低空飞行在应急处置、医疗救护、消防救援等领域的应用；市交通运输部门负责统筹低空物流发展，加强无人驾驶航空器在快递、即时配送等物流配送服务领域的应用；市文化广电旅游体育、商务等部门应当推动低空文化园区、低空消费小镇、低空飞行营地等建设，鼓励开展航拍航摄、飞行培训、低空赛事、低空运动、低空旅游、低空会展、低空飞行表演与宣传、低空文化交流等活动。
其二，该条例规定了政府对深圳市低空经济发展的各项支持政策。确定了市、区人民政府及相关部门应根据本市、本区低空经济产业发展的特点和需要，提供包括财政补贴、土地供应等方面的支持。如市、区人民政府应当发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资；市人民政府应当统筹低空经济产业园区规划建设，推动建设低空经济特色产业集聚区，并完善配套基础设施和综合服务。同时，该条例明确鼓励社会资本通过直接投资、融资租赁等各种方式参与低空经济产业投资，鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品，鼓励高校开设低空经济相关支撑学科专业，鼓励行业协会、产业联盟、企业等举办低空经济产业高峰论坛、赛事、展会等。
最后，该条例强调了低空经济产业的安全管理。强调从事低空飞行活动应当遵守国家的相关法律和规定，强调需加强对开展低空经济相关活动的单位和个人的安全教育。明确航空器及其权利人应当依法进行登记，使用无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动的应当依法取得民用无人驾驶航空器运营合格证。明确低空飞行活动不得影响公共运输航空的运行，同时强调了数据安全、个人隐私保护、责任保险投保等问题。条例明确从事低空飞行活动的单位或者个人对飞行安全承担主体责任，如遇事故，机载设备、通信设备、低空飞行服务平台等记录的航空器运行状态以及周边环境的客观信息应当作为认定事故责任的重要依据。
实际上，无论是全国范围还是深圳地区，低空经济的准入、运营、基础设施建设、航线设计、出入境管理、违法处罚等均存在大量的新问题，因此低空经济的各个环节都亟需更为详尽的法制。
深圳模式
深圳作为中国无人机产业的重要基地，拥有众多无人机企业和研发机构，形成了完整的产业链条，包括无人机制造、应用开发、技术研究等。以低空支柱产业无人机为例，经过20余年的发展，深圳目前已拥有较为成熟的、覆盖生产制造、技术研发、软件开发、商业应用、人才培育等诸多环节的无人机产业链条，聚集和成长了大疆、丰翼科技、道通智能、路飞智能、天鹰装备等一批行业头部企业，产业链条完备度世界领先。
从消费级应用看，以大疆为代表的生产企业已成为全球消费级无人机的主要提供商和无人机领域的领航企业；从工业级应用看，深圳处于国内领先地位，依托于强大的供应链体系，工业级民用无人机产值占到全国六成左右，拥有一电科技、科比特、科卫泰、哈瓦国际等几十家工业级无人机生产商。除了无人机外，深圳快速发展的低空产业还涵盖了低空制造、低空飞行、低空保障、综合服务以及包括旅游业、物流业、巡检业在内的各种低空应用场景等，形成了长链条、广辐射的低空产业生态圈。
顺丰旗下丰翼科技作为国内首家获得无人机运营（试点）许可证的企业，旗下无人机产品包括多旋翼无人机、复合翼无人机、无人机载荷、无人机自动化枢纽、无人机通信组网及无人机管控系统等。顺丰丰翼科技实现了多场景常态化运营，全面覆盖快递、医疗、巡检、测绘等行业延展应用，并率先在粤港澳大湾区获得无人机低空城市物流网络空域，获批空域超过19万平方公里。
近年来，深圳市低空经济产业规模持续扩大，涵盖领域逐渐扩大。科技创新和研发投入不断增加，各类科研机构、高校、企业也加大了在低空经济产业如无人机技术领域的研发力度，推动着科技创新和产业升级。除了传统的航拍，深圳市低空经济产业不断拓展出了新的应用场景，如物流配送、旅游观光、交通运输等等。且伴随着《深圳经济特区低空经济产业促进条例》的发布，深圳市在加强资金引导、政策支持的同时，也加强了对低空经济产业发展中的安全管理和监管力度，逐渐构建起健全的飞行管理体系。
运营“低空经济”
在法制视角下，促进低空经济发展需要建立完善的法律框架和法律体系，并提高对低空经济中可能出现的争议、风险的识别能力。
相关法律法规完善。要推动低空经济发展，离不开配套的相关法律法规的完善，通过出台法律法规来规范低空经济产业的发展和运营行为。具体来说，我们需要一整套涵盖无人机管理、空域管理、飞行安全、数据保护、准入运营、侵权赔偿、配套建设、违法违规处罚等方面的法律法规体系。这样的法律体系有助于低空经济发展中的各个主体明确其在不同具体关系中的各方的权利义务，从而实现行业行为的规范，保障公众安全和个人权益。在立法之外，也对权责部门执行和实施法律的力度提出了现实亟需的要求，法律的生命力在于实施，唯有确保法律的有效性和权威性才能使其真正发挥作用。
此外，也要求了参与低空经济发展的其他主体如研发公司、运营公司、保险公司、建设公司等及跟紧法律的步伐，准确了解各项流程要求，明晰自身的权利义务空间，在确保合法合规的情况下实现自身发展。
争议解决：侵权与违约。在低空经济发展过程中，各种争议和纠纷会不可避免地出现，其中较多涉及合同违约和侵权的问题。虽然，《中华人民共和国民法典》已对合同违约、侵权责任作出了一般性规定，但在低空经济这一新领域，由于一个具体经济活动中便会出现设备制造方、飞行运营方、网络提供方、指挥提供方、搭乘方等主体，不同主体之间会产生多个法律关系，这些关系中均有可能产生难以直接利用现有一般性规定解决的违约情形，且来自第三方的侵权也具有前述特性。
且根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，民事诉讼中一般遵循“谁主张谁举证”的原则，而在低空经济领域，产业的新兴、主体的复杂会让维权者难以确定责任主体，从而给维权者取证、起诉等带来难题。
因此，建议有权部门在这一特殊领域制定相应的单行条例，各地方针对其发展状况制定地方性法规，为低空经济中的争议解决提供规范和准则，保障行业的健康发展。如无人机在飞行过程中坠毁或货物丢失，应当由何方承担责任的问题；无人机在飞行过程中造成飞行器内、飞行器外人员伤亡，应当由何方承担责任的问题；有约定线路和约定时间的无人机飞行产生延误，应当追究何方违约责任的问题；以及无人机责任险的具体险种及可保险范围的问题，等等。产业的发展需求带来了众多可能的争议，争议的解决离不开法律的明晰、审判机关的指引以及法律人士的研究，唯有如此才能保障各方利益、维护市场秩序的正常运行。
风险识别和控制。在低空经济发展过程中，各种风险和安全隐患都可能存在。因此，各企业、投资人需要加强对风险的识别和控制，及时采取有效的措施加以应对，需要建立完善的风险管理体系、对潜在的风险进行全面排查和评估。而低空经济产业孕育于蓝天，除了经济关系中的风险，其还存在突发事件、紧急情况等危险，这对监控技术、救援队伍等提出了要求，为低空经济产业增添了新的动力，同时也带来了数据安全与隐私保护、救援资质与人才培养等值得法制关注的问题。
企业日常合规。难以否认的是，企业仍是低空经济产业中最为活跃的要素，因此各企业日常合规管理也是保障低空经济健康发展的重要环节。企业需遵守相关法律法规、规范经营行为，保障公众安全和个人权益。具体来说，企业应当建立健全的内部合规管理制度，明确各部门和岗位的责任和义务，确保企业运营活动的合法性和规范性。同时，也要加强对员工的培训和教育，增强员工的法律意识和合规意识，促进企业的可持续发展。
综上所述，从法制视角出发，促进低空经济发展需要“全要素”的法制介入。法制不仅有助于规范低空经济产业的发展和运营，也有利于维护公众安全和个人权益，推动低空经济行业的健康发展。
* 作者鲁阳系广东兆广律师事务所主任，杨敏系专职律师，翦洺妍系实习律师。限于篇幅，编者有修订。
参考文献：
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5. 戴晓蓉、易东、吴德群，深圳全速竞飞“低空经济第一城”，深圳特区报，2024-01-10（A03）。
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7. 朱习，全球首条跨海跨城eVTOL航线首飞：珠海至深圳仅需20分钟，珠海特区报，2024-02-28（01版）。
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