内容提要
当今世界正经历百年未有之大变局，我国社会主要矛盾发生转化，外部形势更加严峻、内部矛盾更趋复杂，各种不确定性因素明显增多，国家安全形势面临前所未有的巨大挑战。党的二十大强调要“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”，大国治“安”成为新时代高质量发展的重要基石。
■中国社会科学院国家未来城市实验室课题组
城市不仅是经济社会发展的核心引擎，同时人口和经济活动的高度集聚也使城市更容易成为风险策源地和灾损中心。习近平总书记指出：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置。”建设韧性城市是遵循城市发展客观规律的内在要求，是强化底线思维、统筹发展和安全的重要抓手，更是高水平建设平安中国、以新安全格局保障新发展格局的迫切需要。在此背景下，深入探讨中国韧性城市发展之路具有重要的理论意义和现实意义。
日前，中国社会科学院国家未来城市实验室课题组《中国城市发展报告No.16：大国治“安”之韧性城市高质量发展》（以下简称《报告》）以“大国治‘安’之韧性城市高质量发展”为主题，以坚持总体国家安全观为核心，以“统筹发展和安全”为方向，聚焦中国韧性城市的高质量发展，分专题深入分析了我国韧性城市建设沿革、发展现状、问题挑战、制度建构与实践探索等，梳理总结我国城市在提升经济韧性、增强社会韧性、强化生态韧性和夯实工程韧性等方面的优势基础、发展成效和面临问题，并借鉴国内外典型经验和有效做法，研究提出了在中国式现代化下，中国韧性城市高质量发展的总体思路、重点任务及对策建议。
01
产业结构优化、内需动力增强和深化对外开放是城市经济恢复力不断提升的重要驱动力
《报告》指出，2010—2021年，中国城市经济恢复力由0.252提高到0.375，年均提高3.68%。其中，产业结构优化、内需动力增强和深化对外开放是经济恢复力不断提升的重要驱动力。
产业结构优化方面，根据第四次全国经济普查数据，我国第三产业市场主体大量涌现，规模不断扩大，比重持续上升，结构明显优化，成为带动经济增长、吸纳社会就业的主要力量。2015年，我国服务业占GDP的比重首次超过50%。2023年一季度，我国服务业增加值同比增长5.4%，占GDP比重为58.1%，对国民经济增长的贡献率为69.5%，服务业恢复向好成为经济稳增长的重要引擎。从经济恢复力排名靠前的城市来看，其第三产业占GDP比重大多在65%—80%。如果以新冠疫情突发为分界线，2010—2019年我国服务业占比靠前的10个城市GDP年均增幅均值为10.51%，而服务业占比靠后的10个城市GDP年均增幅均值仅为6.66%；疫情发生后的2020—2022年，服务业占比靠前的10个城市GDP增幅为2.82%，而服务业占比靠后的10个城市GDP增幅为-0.43%。可以看出产业结构良好特别是服务业发达的城市一般经济增速更快、恢复能力更高。
增强内需动力方面，2010—2021年，我国居民最终消费支出对经济增长的贡献率由36.80%上升至65.40%，2022年受疫情影响虽然一度下降至32.80%，但2023年前三季度又迅速回弹至83.2%。内需市场的不断壮大成为促进城市经济恢复的又一重要力量。
深化对外开放方面，2010—2022年，我国进出口总额由29740亿美元提高到64533.3亿美元，外商直接投资由1057.3亿美元增长至1891亿美元，分别提高了117%和79%。“十三五”时期，我国新设外商投资企业20.4万家，较“十二五”时期增长了61.8%，吸收外资金额占全球跨国直接投资总额的比重从2015年的6.7%提升至2020年的14.9%；高技术制造业、服务业利用外资增长率分别提升了9.5个和8.7个百分点；外资企业以占全国不足3%的数量，创造了近1/2的对外贸易额、1/4的规模以上工业企业利润，贡献了1/5的税收收入。2021年，尽管受新冠疫情冲击，我国外商投资额依旧保持了稳定增长，实际利用外资首次突破万亿元，与2019年相比，两年平均增长率12.1%，高于全球平均水平6.4个百分点。历史经验表明，高水平的开放能够显著提升城市经济的抵抗力和恢复力，为经济发展带来更多的外部资本、消费市场和生产要素的优化配置，是促进经济从各种冲击中恢复发展的重要力量。
02
推动城市韧性高质量发展的六个着力方向
《报告》指出，当今世界正经历百年未有之大变局，我国社会主要矛盾发生转化，各种不确定性因素明显增多。同时，随着工业化、城镇化、信息化、全球化的深入推进，各类风险隐患的易发性、交互性、扩散性和危害性也呈倍增态势，城市安全形势面临前所未有的挑战。建设韧性城市是遵循城市发展客观规律的内在要求，是强化底线思维、统筹发展与安全的重要抓手，更是高水平建设平安中国、以新安全格局保障新发展格局的迫切需要。《报告》从六个方面提出推动中国韧性城市建设的对策建议。
（一）以抗解性理论构建新范式，彰显理念引领力
树立抗解性范式理念是韧性建设的关键，对韧性城市建设具有重要引领和指导意义。城市韧性系统面临的多种内外部不确定性问题导致了其区别于一般意义上的复杂系统，从而具有抗解系统特征。因此，传统的对于韧性系统复杂性认知局限不能很好地应对内外部不确定性冲击，由此而来应当基于抗解性理论从理论认识、规划思维和技术范式层面构建韧性城市建设的新范式，重塑韧性城市建设理念引领力。其关键点包括：一要深化对城市韧性系统的复杂性和庞杂性理论认识；二要树立系统整体思维，不能“就土论土、就地论地”也不能“就城论城”；三要革新传统韧性城市规划建设技术范式。
（二）以动态适应性打造新模式，提升风险防控力
韧性城市更多是指在未来各种不确定性风险面前，城市既具有严密的预防体系，能够作出积极有效的应对和抵抗，其中尤为重要的就是自觉践行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，这就要求在深度不确定性大背景下树立动态综合风险防范新意识，提升城市应对风险的动态适应性与风险防控力。其着力点包括：一要坚定落实风险源头治理和分级管控；二要从单一灾害防范向多灾害综合风险防范转变，关注灾害链条传导与次生灾害冲击；三要从静态的预防向动态的全周期风险防控转变。
（三）以分布式布局塑造新格局，增强风险抵抗力
在韧性城市建设中，需要从产业空间布局、人口空间布局、生态环境空间布局和基础设施空间布局等角度调整韧性城市构成要素，推动产业、人口、基础设施和生态环境空间布局的多中心化、分布式布局以提升城市韧性。其主要推进重点包括：一要推动产业和人口分布式布局与多中心化；二要实现基础设施布局多中心化，保证基础设施供需匹配和适当冗余；三要推动生态环境空间合理布局，进一步地，多中心化布局就是要在“城市—都市圈—城市群”构建多尺度多中心空间结构。
（四）以提质增量营造新品质，强化灾后恢复力
地方品质是城市诸如教育、医疗、气候和环境等诸多不可贸易品数量、质量和多样性的综合。因此通过提质增量改善地方品质供给对于优化城市灾后恢复力具有不可替代的作用。从城市韧性理论出发，优化城市灾后恢复力的关键是保障城市基本功能运转，更进一步地讲就是改善城市地方品质，既包括城市应对灾难风险的硬件设施体系建设，也包括优化决策、提升动员、增加社会交流互动等软件系统建设。其关键措施在于：一要注重城市基础设施改造和强化，同时，应注重基础设施的信息化、智能化和绿色化建设，提高城市基础设施的运营效率和服务质量；二要关注城市“软环境”水平提升，提升社会保障水平，多途径和全方位的就业帮扶，保障适龄劳动力充分就业，提升公共服务供给数量和质量，保证灾后基本公共服务供给。
（五）以创新驱动形成新机制，激发韧性创新力
创新在城市韧性提升过程中扮演了重要角色，创新水平关乎城市系统在面临外部风险冲击时的适应、转换、学习能力，因此，从创新能力提升以及创新成果推广应用角度提升城市韧性水平，助力韧性城市建设具有重要意义。这就要求：一要增加韧性技术研发相关资金投入；二要充分吸引人才，提升城市人力资本水平；三要结合数字孪生、智慧城市等技术手段，构建贯穿城市韧性全过程即“预警—抵抗—恢复—适应”的数字智慧系统，以城市“虚实空间”结合为切入点，提升城市韧性水平。
（六）以系统思维搭建治理新框架，优化韧性治理力
增强城市韧性治理能力是从国土空间治理角度对城市韧性提升的抓手，应当坚持“自然—政府—市场—社会”四主体协同共进原则，坚持系统思维，构建自上而下和自下而上相结合的多元和多向度治理框架与多主体相互联动的韧性治理系统。其重点包括：一要考虑自然主体的被动反馈特征，通过建立健全城市自然灾害监测预警体系、制定科学合理的应急预案、加强城市规划布局等措施，提高城市对自然灾害的抵御能力和应对能力；二要明晰央地政府之间韧性治理过程权责划分，增强地方政府在韧性治理过程中的主观能动性和自由裁量权；三要发挥市场机制作用，强调市场在资源配置中的决定性作用，改善企业参与城市韧性基础设施积极性不高的问题；四要从社会主体视角提高公众参与意识，培养社区自治意识，加强社区基层治理能力。此外，应坚持可持续发展理念、人本理念和系统思维，以规划为引领提升韧性城市治理水平。
03
中国特色城市健康治理成效显著
为推进中国式现代化筑牢健康根基
《报告》指出，城市作为健康中国战略的重要载体，在增进人民健康福祉方面发挥着重要作用。中国的健康城市建设充分发挥自身体制优势，通过自上而下和自下而上相结合的形式，将保障人民生命安全和促进身心健康置于社会发展全局之中，从爱国卫生运动、健康城市建设到实施健康中国战略，逐渐建立了具有中国特色的城市健康治理体系，健康城市建设取得积极进展和成效。
首先，城市健康发展“短板”问题有所缓解。2022年，全国达到相对健康发展状态的城市占比达到15.30%，Ⅰ类亚健康城市占比明显提升，Ⅱ类亚健康城市占比基本持平，Ⅲ类亚健康城市占比明显下降。其次，城市健康发展差距呈现逐渐缩小态势，其中城市健康社会指数的变异系数降幅最为显著，表明各城市在基本公共服务均等化和社会保障等民生建设方面取得了明显成效。再次，城市健康发展水平呈显著的梯度特征。从四大区域来看，东部地区城市健康发展水平仍具有领先优势，中部和西部地区次之，东北地区健康发展水平最低，中部地区城市健康发展状况改善较为明显；从城市群视角来看，长三角、珠三角和海峡西岸城市群健康发展指数位居全国前三位，长三角城市群各项发展指数较为均衡，经济质量、民生保障、生态环境和城市健康运行呈现同步向好的发展态势。
当前，我国仍面临多种健康影响因素交织叠加的复杂局面，城市健康治理在中国式现代化建设中的基础性地位将进一步凸显。未来应从以下四个方面着手，筑牢中国式现代化健康基础。
第一，坚持人民至上，加快完善健康促进政策体系。加快完善以人民为中心的健康促进政策体系是“健康中国”战略实施的重要内容。一是从重大公共政策制定着手，注重打破部门壁垒，将经济发展、医疗卫生、生态环境、社会保障等领域统筹融合，逐步促进将健康融入重大政策、重大规划、重大项目中。二是健全健康中国战略落实落细的相关机制，包括调整推进机制、监测评估机制、考核评价机制、宣传推广机制、支撑保障机制，全方位、全周期保障人民健康。三是应逐渐将宏观层面的制度优势与微观层面的健康塑造相结合，加快完善政府、社会和市场共同行动的健康促进机制，形成维护和促进健康的合力。
第二，坚持因区施策，提高健康服务质量和可及性。当前，我国四大区域以及城市群内部健康服务质量和可及性仍存在较大差距。增强区域公共政策的联动性、强化分类分区施策，是破解区域发展不平衡不充分的关键所在。一要坚持以健康公平为导向，坚持发展政府主导、公益性主导、公立医院主导的医疗卫生服务体系，持续均衡医疗卫生资源布局，促进优质医疗卫生资源合理扩容和下沉，不断缩小区域之间、城乡之间、人群之间在健康服务质量和可及性上的差异。二要注重打破行政区划壁垒，推动教育、文化、医疗卫生等优质公共服务资源在都市圈、城市群等更广泛地域空间进行优化配置，加强生态环境保护联防联控联治，积极改善影响健康不公平的各种经济社会环境因素，构建促进城市健康、公平、可持续发展的长效机制。
第三，坚持健康公平，扎实推动全体人民共同富裕。健康是促进人的全面发展的必然要求，亦是实现共同富裕的基础与动力。一是加快健全防止因病返贫致贫长效机制，包括健全因病返贫致贫动态监测机制、重大疾病医疗保险救助机制以及低收入人群常态化精准健康帮扶机制，积极应对脱贫地区和脱贫群体的健康贫困风险。二是切实将健康因素融入巩固拓展脱贫攻坚成果过程中，促进基本医保、大病保险和医疗救助三重制度互补衔接，即发挥基本医保主体保障功能，增强大病保险减负功能，夯实医疗救助托底保障功能，筑牢脱贫群体及中低收入家庭基本医疗保障“安全网”，扎实促进共同富裕。
第四，坚持系统观念，筑牢中国式现代化健康基础。人民健康是中国式现代化的应有之义，应坚持系统观念，加快完善推进中国式现代化的健康促进和健康治理机制。一是加快建立涵盖健康经济、健康社会、健康文化、健康环境和健康管理等多领域的健康治理机制，从提升经济韧性、提高社会保障水平、提升文化服务效能、改善生态环境质量、保障城市运行安全等多维度保障全民健康。二是充分发挥政府的统筹协调作用，强调各部门协同联动；突出依靠群众，调动全社会参与的积极性、主动性、创造性；强化个人作为自己健康第一责任人的责任，构建“政府主导、部门联动、社会协同、人人参与”的多元共治格局，形成维护和促进健康的强大合力。
04
应高度重视金融稳定性
提升我国城市金融韧性
《报告》指出，过去十年来，我国城市金融韧性整体水平不断提升，但依然存在诸多问题，如城市金融稳定性趋势性下降、金融稳定与金融配置效率发展不协调、区域间金融韧性发展不平衡。基于此，《报告》提出提升我国城市金融韧性的对策建议。
一是高度重视金融稳定性并防范化解系统性风险。一方面，地方政府应高度关注财政赤字率水平，积极防范和化解隐性债务风险；另一方面，需要高度重视整体贷存比水平，谨防高杠杆水平下金融市场刚性债务比重过高导致金融市场风险增大。
二是有效协调金融稳定与金融配置效率的关系。货币政策既要防止“大水漫灌”，也要保持流动性合理充裕，广义货币M2和社会融资规模增速要与GDP名义增速相匹配，在保持流动性合理充裕的情况下，降低企业融资成本；构建“宽货币、紧信用”的流动性市场，进一步疏通银行体系与银行体系外的利率传递机制，从而提升金融配置效率和金融服务实体经济的能力；地方政府部门与金融监管机构要加强协调配合，强化金融监管体系，有力减少政府债务风险向金融机构的外溢。
三是高度重视城市金融韧性的区域发展不平衡现象。应充分利用邻近地区、城市之间提升金融韧性的空间联动性和正向空间外溢性，尽量确保各区域、各城市群和各线城市的金融发展条件的优质化、均等化、系统化和完善化。
四是强化金融创新，提高金融服务实体经济质效。要鼓励、引导和规范金融创新，建立多元化的金融市场结构，缓解企业的“融资难、融资贵”问题，借助金融创新渠道，合理推动产业结构调整；要加大对高素质及创新型人才的培养力度，完善相关政策激励机制，建立创新平台促进创新信息的实时共享，提升金融机构和实体企业的创新效率。
05
以平台经济规范
健康持续发展提升城市经济韧性
《报告》指出，在全球数字化进程持续提速背景下，平台经济作为未来发展最具潜力和活力的新经济形态之一，有望成为城市经济的“领跑者”，推动城市经济向更深层次、更大范围、更高水平发展。当下我国平台经济发展正处于关键时期，面临垄断风险累积、供给侧渗透不足、数据管理机制不完善、互联网平台企业对外开拓能力不足等问题与困境，需要多维度统合发力，以平台经济规范健康持续发展助力城市经济韧性提升。
一是构建新型互联网平台监管体系。要推动监管重心前移，通过中立性监管维护市场竞争秩序，建设多元共治的互联网平台治理体系；要完善互联网零工权益保障制度，结合从业者工作时长、工作强度、薪资规定等信息综合考察平台对从业者的隐性控制和用工类型，完善“不完全劳动关系”认定，重点关注从业者异地诉讼维权难的问题；要强化数据安全与治理体系，推动数据确权建设，打破“数据孤岛”和“数据分割”。
二是加速平台与供给侧深度融合。要加大对产业互联网基础通用技术、新型关键技术和集成应用的研发力度，推动用户资源数字化，打造企业间用户共创体验和技术合作平台，构建优质网络信息产业集群；要完善各级产业互联网平台组织形式，加快升级底层硬件和AI支撑技术，实现交易、支付、物流全链条的智能化、企业生产专业化以及智能服务数字化，推动交易平台向高级模式演进；要强化物联网资产的梳理，增强物联网设备的安全可视性，建立涵盖硬件设备、网络平台、控制系统、生产过程、标识解析的多层次安全保障体系。
三是多举措全过程弥合数字鸿沟。要鼓励城市适度超前部署数字基础设施，加强数字基础设施与各产业、智能应用以及其他设施的集成融合，以应用需求和场景牵引互联网平台建设落地；要提升全社会数字技术培训与应用水平，针对落后地区持续推行电信普及服务，并通过公私合作、政府购买等方式为当地居民提供规范的网络技能培训，实现数字教育的全年龄段全地区覆盖；要创新平台经济人才培养模式，提倡产教融合、产学研合作新模式，注重掌握数字应用技能的专业人才培养，打造院校人才与企业需求深入对接平台。
四是打造高水平国际化平台企业。要推动国内平台企业进行国际化探索，敦促企业在保证国内业务持续健康发展的同时，加快整合国内国际资源，构建以头部企业为引领的国际一流平台创新生态和发展高地；要积极探索适合国外市场的企业运作模式，关注境外品牌建设带来的长期效益，全面提高电商平台在产品开发、产品体验、产品配送等方面的均衡发展水平；要积极参与国际平台治理体系建设，依托“一带一路”倡议、上海合作组织、金砖国家峰会等国际交流合作平台，积极倡导平台经贸合作的“中式方案”，加强我国对数字服务贸易新准则的话语权，为平台“出海”营造良好环境。
06
城市消费持续恢复稳步扩大，但在国际化、影响力及品质化等方面仍存在短板
《报告》指出，消费是城市保持经济活力和经济韧性的重要基础，中国城市消费持续恢复稳步扩大，但在国际化、影响力及品质化等方面仍然存在短板。
一是中国城市高端商品和优质服务的供给不足，城市商圈消费同质化问题突出，缺乏多样化、高品质的供给，一定程度上导致高端和新型服务消费流失。北京、上海、广州等一线城市在优质产品、优质品牌、优质餐饮、高端养老等方面有所发展，但供给短板仍然明显。同时，中高端消费的集聚度较低，不同行业的集聚联动效果不理想，跨境消费的竞争力不强。
二是消费文化影响力不足，知名本土品牌和大型商圈的数量不多。对于国际消费中心城市来说，拥有全球强影响力和高美誉度的商圈是国际化的重要标志。然而，国际消费中心城市对商圈资源的挖掘还有待提升，尤其是与纽约第五大道、东京银座、法国香榭丽舍大道等国际知名商圈相比，仍存在一定差距，高端定制消费供给能力不足，金融信用等消费支撑体系的发展相对滞后。
三是吸引国际消费方面的优惠力度不足，北京、上海等城市免税退税政策力度不足，难以吸引更多的入境消费者，不利于中国城市消费品质、国际影响力和吸引力的提升，进而不能充分激发消费对城市经济韧性的支撑作用。
未来，应从加大消费政策扶持力度、积极培育多元新型消费业态、全方位推动文化旅游融合发展、加快促进消费模式数字化转型等方面着手，进一步完善消费促进机制、加快释放城市消费潜力，为增强城市经济韧性和经济活力提供有力支撑。
07
应将城市作为气候适应性规划的关键载体
《报告》指出，城市作为承载各类活动的复杂系统受气候变化影响十分显著，已成为应对全球气候变化的关键载体，如何通过规划视野有效应对气候变化引发的各类城市风险已成为亟待解决的重要课题。然而，当前推动城市气候韧性发展的适应性规划仍面临诸多问题与挑战，包括气候适应性规划研究重点不突出、与空间规划尺度不匹配以及技术基础依然薄弱等。
提高城市气候适应能力是增强全球气候韧性的核心环节，因此，适应气候变化战略应将城市作为基本适应单元，围绕具备代表性的关键空间单元展开实践探索。一方面，构建全面覆盖的区域格局以提升城市气候韧性，根据各地气候变化、自然条件和经济社会发展状况划分不同重点区域，因地制宜地为各区域制定气候适应性规划。例如，对于长三角一体化发展示范区，应当加强潮汐、风暴潮以及暴雨的监测预警工作，全面加强应对洪水、高温热浪等极端气候事件的预案与应急响应制度。另一方面，在重点脆弱城市和区域积极开展适应气候变化试点工作，注重选取更具代表性的典型气候变化敏感城市开展实践，同时需增强试点行动的协同性、针对性以及长期性，积极探索有效增强城市气候韧性的经验与做法。此外，还应从加强气候适应性规划实施的政策协同与部门协同、完善气候风险评估工作与规划的衔接机制、将城市气候适应目标纳入国土空间规划体系等方面着手，全方位提升城市气候适应能力，增强城市气候韧性。
本文图片：摄图网授权
总 监 制丨王 辉车海刚
监 制丨李丕光 王彧 刘卫民
主 编丨毛晶慧 编 辑丨邹 朵
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