*本文为《半月谈》2024年第12期内容
推进高标准农田建设，把 “ 望天田 ” 改造成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田，是农民群众朴素真切的盼望。 半月谈记者走访了解到，过去，受制于资金来源少、参与主体有限等因素，部分高标准农田建设资金 “ 撒胡椒面 ” 、设计 “ 看图不看地 ” ，建设效果与农民期待有差距，难以满足实际生产需求。 针对此， 2022 年，湖南省启动改革试点。 改革试点效果如何？ 半月谈记者对此进行了跟踪观察。
自掏上百万，花得值不值
湖南省益阳市资阳区长春镇打伞树村种粮大户钟育贤是一名从事种粮多年的“老把式”。2023年，他申请参与试点，在当时每亩1600元的项目资金外，给每亩追加投资1400元，自掏腰包近200万元，完成了1400亩高标准农田建设。
种粮大户钟育贤建设经营的高标准农田 徐嵩 摄
相较于过去由区县政府招投标“包揽”设计建设的方式，钟育贤对自己花钱建设的高标准农田更加满意：“我全程参与了设计，光图纸就改了6版，现在的田真正是我想要的。”
过去高标准农田建设以区县为单位制定标准，建好之后符不符合不同种植主体的实际需求难有定论。“试点项目所有环节自己说了算，可以说精确到了一个村、一个经营主体。”钟育贤介绍，“沟渠、机耕道该怎么走，多少宽度合适，进水口和出水口开在哪里，试点后这些细节问题都经过了更加充分的讨论。”
2022年，湖南在全省范围内探索高标准农田建设投贷联动等投融资创新试点，以提高高标准农田建设标准和质量为目标，构建财政投入、主体自筹和金融资本参与的多元化投入机制。在益阳市赫山区，试点的两镇十村完成高标准农田建设4.2万亩。今年，全区有10个乡镇27个村继续开展试点，计划完成面积10.24万亩。
湖南禾下土农业发展有限公司参与流转了3000多亩试点农田。公司董事长刘杰军说，现在公司可以大面积种植统一品种，有了接收大额订单的底气，设计合理的机耕道还让稻谷的装卸成本大幅降低。
验收通过后，建设主体也有渠道回笼自筹资金并实现盈利。“最主要的就是新增耕地指标。”湖南省农业农村厅农田建设与农垦处负责人黎勇介绍，通过试点，全省新整理增加的耕地面积约为改造面积的1.5%，每亩交易价格可达18万元。此外，自然资源部门和农业部门给予30元/公斤的耕地产能指标奖补，因耕作条件提升带来的租金溢价等也能带来一定收益。
经营权上网卖，先拍地再建设
按照“主体自筹和金融资本参与的多元化投入”的政策原则，试点的建设主体不仅包括以种粮大户、合作社为主的农业经营主体，也包括国有企业、民营企业、社会组织和各区县的城投公司。
2023年，益阳市南县城投在全县范围内共计完成2.1万亩高标准农田建设，包含国家项目资金在内，每亩建设标准达到了3500元。公司规划建设部副经理王坤介绍，建设的2.1万亩共整理出320亩新增耕地，其指标交易是公司唯一的盈利渠道。而实现溢价流转的部分，县政府将留下一部分作为管护基金，剩余返还给村集体。目前，新建2.1万亩高标准农田中1.8万亩实现了溢价流转。
与此同时，部分地区先行先试，实施土地数字化改革。2021年，益阳市赫山区依托区里的农村产权交易中心，负责包括土地经营权在内，多项村集体资产的流转交易。中心总经理彭玲介绍，村民以土地经营权入股，以“确权不确地”的形式，变“户户包田”为“人人持股”。村里统筹后上报给中心，中心进行数字化登记后，再将土地整合、包装，以产品形式在网络上公开竞价拍卖经营权。
“我们采取‘先拍再建’的方式，将数字化改革和投融资创新结合起来。”赫山区政府办副主任符朝阳介绍，即先由村里将土地集中后统一流转给产权交易中心挂牌竞拍，中心再按中标主体的要求，把耕地交给当地城投公司建设，建好后直接交付经营主体使用。
“流转土地的价格在每亩150元至400元不等，高标准农田建好后则为500元至700元不等，溢价幅度相当明显。”符朝阳介绍，以试点的泉交河镇为例，当地2023年以投融资创新模式共建设高标准农田2万亩，被51个主体全部溢价流转。
效果明显，也要规避风险
“试点对于吸引优质主体、提升种粮效益的效果比较明显。”湖南农业大学水利与土木工程学院教授付建军介绍，通过实地调研了解到，相较以往的建设方式，试点农田的设计更为合理，质量更高，可保证15年左右不过时。即便是田块较为分散的丘陵地区，建成之后的农田流转率也达到了预期目标。
根据测算，全省试点农田平均每亩水稻增产在5%以上、每亩一季成本降低约100元。按照《全省高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见》，湖南省将在2023年至2025年每年完成至少100万亩，据了解，去年湖南已超额完成目标。
高标准农田试点建设中，注重与其他基础设施协同安排。例如农民和经营主体反映，田间电力、通讯杆线过多，长期影响耕种效率，针对此湖南正大力推进“共杆并线”工作。“其中按投融资创新方式实施的高标准农田项目，规划设计时将‘共杆并线’迁改工程费用纳入项目预算，杆线权属单位自筹50%，项目补助资金列支50%。”黎勇说。
试点如何规避地方债务增加等风险因素？黎勇介绍，政策一项原则即为不新增政府隐性债务，各地不得承诺以财政补助资金作为还款来源，相关协议内容不得包含财政兜底补助以及违规担保条款。另外，建设主体应另行安排不少于5年的后期管护资金并纳入项目预算。
部分县域内存在耕地指标欠账缺口。黎勇表示，新增耕地指标抵扣缺口后，应由当地对实施主体予以适当补助，同时积极加大省级统筹力度，优先将高标准农田建设新增耕地指标用于国省重大项目建设。此外，省财政统筹可用于农田基础设施建设的项目资金，向试点项目参与主体倾斜。
半月谈记者：周勉 / 编辑：孙文豪
责编：张子晴 / 校对：褚孝鹏
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