摘要

国家治理体系与治理能力现代化发展要求创新行政争议化解机制。区别于行政复议与行政诉讼的外力解纷，行政自我纠错通过行政主体主动对符合纠正情形的行政行为消除违法状态，保护行政相对人合法权益从而实现快速有效化解行政争议。在作用机制上，行政自我纠错针对行政行为瑕疵、违法以及已过争讼期限形成的行政争议对应了补正、行政撤销、确认违法与行政程序重开的纠正措施。改革后的行政复议无法充分发挥行政内部化解行政争议的专业性优势，为行政自我纠错的制度化发展提供了制度空间。而最高人民法院关于行政自我纠错的司法裁判由于审级的反射效力，事实上也推动其成为影响行政相对人及利害关系人针对行政行为进行权利救济的重要途径。行政自我纠错除具有个案纠错的解纷功能外，也更加契合实质性化解行政争议和诉源治理的政策要求。一方面以其明确的纠错倾向性和调整广泛性对争议诉求进行实质处理，避免“案结事未了”。另一方面通过分流行政复议与行政诉讼案件以平和非对抗的方式解决行政争议，避免已经发生的纠纷进入复议和诉讼程序。因此，可以在总结地方经验的基础上通过统一的立法对行政自我纠错的动议来源、具体条件、时限、司法审查等具体问题进行规定，在回应司法裁判的同时提升化解行政争议的效果。

一、引言：化解行政争议的另一种思路

“如果一个纠纷根本得不到解决，那么社会机体上就有可能产生溃烂的伤口。”及时有效地化解行政争议是社会稳定的需要，也是国家治理体系与治理能力现代化发展的要求。党的二十大提出要把矛盾纠纷化解在萌芽状态。较长一个时期，我国化解行政争议的基本思路是通过强化行政复议及行政诉讼对行政机关形成压力和约束，进而督促行政权力纠正行政行为，解决矛盾纠纷。但目前行政复议年均案件数量为20万件左右，同期行政诉讼一审案件数量为30万件左右，同期行政纠纷信访案件在400万件到600万件，行政争议解决“大信访、中诉讼、小复议”的格局仍然没有改变。行政诉讼在“解决行政争议”的立法目的实现上仍面临较大压力，仅凭行政复议决定也难以完成“化解行政争议主渠道”的使命。故而，人们一方面不断通过反思完善现有两种制度，另一方面寻求如行政检察、合意型行政争议解决机制等化解行政争议的其他途径。

近年来，行政自我纠错制度作为化解行政争议机制逐渐进入人们视野。2021年中共南通市委全面依法治市委员会办公室发布了《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》（以下简称《实施意见》），标志着全国首个行政行为自我纠错制度落地运行。《实施意见》规定行政行为若存在重大明显违法、当事人合法权益受损未得到补偿或赔偿、当事人合法的信访诉求未依法解决等情形时，行政机关应启动自我纠正程序。在此要求下，行政自我纠错成为行政主体对符合纠正情形的行政行为主动消除违法状态，保护行政相对人合法权益从而实现快速有效化解行政争议的一种行政救济制度。行政自我纠错要求“行政主体对已经实施完毕的错误行为主动、有效地加以纠正，对已经给公民、法人或其他组织合法权益或公共利益造成的损害、损失进行积极、充分的补救、补偿”，通过行政主体的主动纠正违法行政行为的方式来解决纷争，从而与行政复议及行政诉讼的外力纠正相区别。

虽然近年来才有地方开展制度实践，但行政自我纠错并非新鲜之物。在此之前，各级法院已通过裁判说理的方式对行政机关可以进行自我纠错进行了确认。在河南予孟管业诉孟州市劳动和社会保障局要求撤销第二次工伤认定一案中，河南孟州法院即指出孟州市劳动和社会保障局第二次工伤认定属于行政机关行使“自我纠正权”的行为，不能认定为程序违法。最高人民法院在钟卫东诉被广东省蕉岭县人民政府注销农村土地承包经营权证再审案中通过对《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第62条“推而广之”的论证，明确了行政机关作出错误行政行为时，应当依据法定职权进行自我纠错。不过仅有司法裁判对行政自我纠错权力的侧面肯定并不能为其正当性提供足够的支撑，行政自我纠错能否完成化解行政争议的任务仍然是混沌的，需要从原理和规范方面予以正面的回答。

迄今为止，我国学界涉及关于行政自我纠错化解行政争议的研究并未完全展开。既往研究中或是在宏观层面谈论行政自制的可能性，或是细节层面论证外部争议化解机制的完善，行政权自我纠错的证成与行政争议化解困局停留在割裂阶段，与实践中将行政纠错应用于争议化解的积极探索形成了鲜明对比。作为行政争议化解机制的行政自我纠错制度，与外部行政争议化解机制有着不同生成逻辑，又非行政自制理论的简单细化，应当从其制度特性出发作出专门探讨。这既是拓宽行政争议化解渠道所必需，又是依法行政的应有之义。鉴于此，本文将对行政自我纠错作为行政争议解决机制的作用类型、生成逻辑、制度优势、基本框架等问题进行阐述，以期为后续行政争议解决的思路转化提供参考 。

二、产生行政争议的行为类型及其自我纠错机制

产生行政争议的主要原因是行政行为违法。广义概念下的违法行政行为依据违法程度不同，可分为轻微瑕疵、违法与无效，而这些行为分别对应了不同的作用机制来进行纠错。

（一）行政行为轻微瑕疵的自我纠错机制：补正

具有轻微瑕疵的行政行为会引发行政争议。行政行为的轻微瑕疵介于违法与合法之间，其既不属于违反法定程序的程序违法，也不合乎法律程序规定要求。轻微瑕疵通常表现为“行政上微小的缺点”，并不对实质处理结果与利害关系人的权利产生影响。但即便如此，行政行为的相对人一方为争求自身利益仍然会因行政行为的轻微瑕疵寻求救济继而引发行政争议。例如，在“邓某会与重庆市公安局交通管理局车辆管理所行政登记案”中，机动车管理机关因疏忽大意未给邓某会的车辆注册登记材料中加盖公章，该登记行为的瑕疵虽不足以导致机动车注册登记行为违法，但邓某会仍以不符合登记条件请求撤销机动车注册登记。

特定的程序违法可以通过补正方式治愈。行政行为程序轻微瑕疵引发的行政争议可以通过行政行为补正机制来解决。我国曾在《行政复议条例》第42条中规定了补正制度，但后续的行政复议及行政诉讼相关法律法规均未对此作出规定。目前仅有地方性行政程序立法中规定了可补正的行政行为程序瑕疵情形。若行政行为程序轻微瑕疵所导致的行政争议诉至法院，补正可以在诉讼程序尚未结束时作出。在诉讼程序中行政机关补正行政程序轻微瑕疵的，法院判决驳回原告诉讼请求，上述邓某会案即是如此。反之，则依据《行政诉讼法》第74条规定，判决确认违法。

（二）行政行为违法的自我纠错机制：行政撤销与确认违法

实践中，大量的行政争议是由于行政行为违法产生的。按照行政行为的违法程度的不同，行政行为违法可分为一般违法与严重违法。一般违法的行政行为可通过行政撤销予以自我纠正。行政撤销，是指行政机关通过法定程序消灭违法行政行为法律效力的行政行为。虽然行政行为一经作出即具有公定力，但行政行为的公定力可被“同一程序”原则突破。“正如司法判决的既判力被再审程序突破一样，行政主体也可以对已经有效的行政行为进行废止或撤销。”这是因为行政主体在被授予作出行政行为权力的同时隐含了撤销违法行政行为的权力。《中华人民共和国行政许可法》第69条及《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第75条为行政撤销权的运行提供了法律依据。因此，通过撤销纠正违法行为是依法行政的应有之义。同时，理论上行政主体作出行政行为是其基于职权所为的真实意思表示。当行政行为因违反法律规定而侵害公民权利时，其还负有职责通过撤销等必要手段使其结束非法状态来避免危害结果的扩大。有学者直言，行政撤销权形式构造上为行政职权，但实质构造上为行政职责。同时，行政行为的违法并不必然产生被撤销的后果。行政主体撤销行政行为还应遵循法安定性与信赖利益的必要考量。若以公共利益为圭臬不宜撤销，行政主体则不得径行撤销行政行为。例如，在“阎亮因诉太原市小店区人民政府土地行政决定案”中，小店区人民政府决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害，因此不宜撤销。

造成行政争议的行政行为违法但不宜撤销或不具有可撤销内容的，行政主体应当以确认违法的方式进行纠正。最高人民法院在“梁桂华诉那坡县人民政府及第三人那坡县德隆乡德康村那怀屯林业行政登记案”再审判决书中载明，以行政撤销方式进行自我纠错应当谨慎，若撤销会造成重大利益损失的，应当选择其他方式纠错。违法行政行为本应通过撤销纠正及时恢复适法状态，但若依利益衡量或客观现实的考量无法达致合法性恢复目的时，则可通过行政主体确认违法来填补因违法造成的法秩序破坏及公民利益侵害。对于行政相对人来说，确认违法明确了先前行政主体作出行政行为是错误意思表示。同时，确认违法也并非仅具有“宣示意义”的作用，相对人可以此为前提请求行政赔偿，从而达到化解争议之效果。若行政行为严重违法引发行政争议，行政主体亦可通过确认无效的方式进行纠正化解。依据通说，无效行政行为自始无效，因而也不需要行政主体进行撤销来使其失效。行政主体确认无效后，依法对行政相对人进行赔偿、补偿。

（三）已过争讼期限行政行为的纠错机制：行政程序重开

在特定情况下，已过争讼期限的行政行为依然会造成行政争议。公民、法人或其他组织对行政行为不服但超过争讼期限的请求，往往得不到救济机关的实质处理。这是因为法的安定性要求行政行为应当与制定法一样具备一定存续性，经由行政行为创设的法律秩序状态应当保持相对稳定以使相对人的利益免受行政专横和恣意的损害。对于行政相对人而言，对行政行为规制的内容不服，应当在法律规定的期限内提起法律救济。若未在法定的救济期限内对行政行为提出异议，该行政行为即具有不可撤销性，相对人即不得再寻求通常的法律救济途径，该行政行为所规制的法律关系由此获得确定。

为了逃避救济期间经过的不利后果，实践中部分当事人针对已经超过起诉期限的行政行为采取迂回策略，向行政机关提出要求变更行政行为的履职申请，行政机关不予答复或者拒绝答复后，则提起一个不履行法定职责的行政诉讼，即将作为类的行为之诉转化为不履行法定职责之诉。例如，在“王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责申请再审案”中，王建设因原颁发国有土地使用证的行政行为已超过最长起诉期限无法获得救济，遂向原颁证机关申请变更登记，原颁证机关不予受理后便提起履责之诉。而目前采取此种方式寻求救济的个案不在少数。

对这种已过争讼期限行政行为造成的行政争议可以通过行政程序重开进行纠正。行政程序重开，又称行政程序重启或行政程序的重新进行，是指行政机关在特定事由满足下透过一个新行政程序开启，以对于原行政行为所决定之实践重新进行审查，并进而决定是否撤销、废止或变更原行政行为的一种程序历程。德国《联邦行政程序法》第51条规定了申请行政程序重开的条件，我国台湾地区行政程序有关规定也作了类似规定。德国行政程序法及我国台湾地区规定的行政程序重开，正是以特别途径赋予相对人尝试变更或废弃原行政行为的权利，以求达致调和法安定性和个案正义之间紧张关系的目的。而日本行政复议改革实行审查请求程序一元后，仍保留了行政权自我审查的机制，在存在大量复议案件的领域中设立行政机关重新调查处理先前决定的简易程序。我国由于统一的行政程序法阙如，地方行政程序办法分散，尚无法律对此进行明确规定，行政程序重开仅在最高人民法院的司法裁判中获得确认。在前述王建设诉兰考县人民政府案中，最高人民法院虽驳回申请人的再审申请，但却指明申请行政程序重开作为其救济的途径。在当事人因法定救济期限届满等原因无法通过诉讼获得救济时，可以请求行政机关重开行政程序进行自行撤销或废止来纠错 。

三、通过行政自我纠错化解行政争议的理据

附随于行政复议和行政诉讼制度中的行政撤销权表明，行政争议的化解离不开行政机关的纠错。但即便补正、行政撤销、确认违法以及行政程序重开能够为行政机关化解行政争议提供必要手段，在“法无授权即禁止”的权力逻辑下也鲜有行政机关主动将其整合应用于具体实践中。要改变这一现状，应在理论上对通过行政自我纠错化解行政争议的正当性予以阐明。将行政自我纠错应用于化解行政争议的实践，有两个方面的原因：一是行政自我纠错在行政复议和行政诉讼构成的既有争议化解体系中存在作用空间；二是各级法院有关行政自我纠错的司法裁判亟须行政机关作出对接与回应。

（一）行政复议改革催生新的行政内部纠错制度

透过体系性的视角观察，以行政权的自我监督为核心的解纷制度一直是行政争议化解体系的重要组成部分。理想状态下，化解行政争议的法治体系应当具备全覆盖、系统性与互洽性的特点，各类行政争议都能找到相适合的方式进行解决。以行政权的自我监督为核心的解纷制度正是以其处理专业性问题和高效化解争议的天然优势，与司法性的解纷机制形成互补与合力，从而满足化解行政争议的法治体系系统化构建的需要。充分利用行政权之强大特性对专业问题进行判断是内部纠错制度在化解行政争议法治体系内最大的特点。

我国行政机关体系内的行政救济制度通常指的是行政复议。从行政复议的启动方式以及行政复议的“管辖机关”不属于作出原行政行为机关的角度来看，复议制度难以被评价是因为行政权力的自我约束，“而有点类似于由司法机关所为的‘他律性监督’”。我国台湾地区向来认为诉愿制度属于行政的“自我反省”机制。有学者指出，“这样的定性在大陆法系国家或者地区是有共识的”。这是因为在“条块管辖”体制下，行政部门行政行为引发的争议可以通过上级部门进行判断解决。上级行政部门基于“科层化”分工除合法性判断外，能够就专业职能领域的行政行为“合理性”进行分析。但在制度改革之后，行政复议定位为行政内部纠错制度的功能逐渐消减，转而向司法性解纷制度靠拢。2023年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修改，将现行“条块结合”的行政复议管辖体制改为由县级以上地方政府相对集中行使行政复议管辖权的“块块管辖”为主。此次改革致力于整合复议资源提升公正性，但也使得行政复议对行政管理领域专业性问题的解决能力下降。依据司法部公布的数据，行政复议高发领域依次为公安、市场监管、自然资源、人力资源和社会保障以及房屋征补（拆迁），其占到行政复议案件总量的75.49%。这些领域的行政争议通常具有突出的专业性与技术性特征，而行政复议人员即便熟悉相关领域的政策法规，也难免因缺乏相关的专业管理知识无法对行政行为的合理性等问题进行准确判断。因此，在行政复议管辖相对集中后，行政争议专业化解的大量需求与一级政府复议体制经验缺乏和专业性不足之间出现了巨大张力，这确实会在一定程度上影响复议案件的质量。

行政复议改革后难以充分发挥行政内部纠错化解行政争议的优势，这为行政自我纠错的制度化发展留下了制度空间。以程序的前后划分，可以构建一个解决行政争议机制的谱系。谱系的一端是以纯粹司法权审查为核心的行政诉讼制度，另一端为以纯粹行政机关自我审查为核心的行政自我纠错制度。在改革后，行政复议的准司法性质更加凸显。行政复议并非单纯的内部层级监督机制。带有准司法争讼性质的行政复议在谱系中更宜定位在介于行政自我纠错与行政诉讼之间的居中位置。因此，原本作为行政系统内部的化解行政争议的行政复议，其优势在改革后逐渐消减。行政自我纠错保留了行政内部解纷机制的高效及专业性优势，凭借补正、行政撤销以及程序重开等机制能够填补行政复议改革后留下的制度空缺。行政自我纠错与“他律性”的解纷机制尽管在途径与方式上有所不同，但其针对与指向是一致的，均旨在通过消除行政权的不力行使造成的相对人利益损害从而实现争议化解。

（二）司法裁判推动行政自我纠错制度化发展

行政自我纠错的制度化发展除弥补化解行政争议制度空缺的内在逻辑外，还在外部司法裁判的推动下不断前进。由于并无直接的法律规定，法院在面对行政机关对先前行为自我纠错的案件时往往无所适从，只能转而借助法理及通行学说。最高人民法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第13条从司法政策角度肯定了采用通行学术观点的可能性。通过援引法理及学说，最高人民法院对行政机关改变先前作出行政行为的正当性予以肯定，并逐渐对行政机关开展自我纠错的具体问题尝试作出界定。有关行政自我纠错制度的走向与细化可在相关裁判中窥见一斑。

在2017年“李汴菊因诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定再审案”中，最高人民法院认真讨论了行政机关能否自行改变行政行为这一问题。从《行政诉讼法》第74条第2款第2项及第62条规定来看，行政机关可以在行政诉讼程序进行当中自行改变其先前作出的行政行为。由此规定，最高人民法院明确了行政机关具有自我纠错的职能：在先前作出行政行为所依据的事实和法律状态改变之后，行政机关可以自行废止或者改变。

关于行政自我纠错的时限问题 ，2017年“广西荔浦县修仁镇福旺村委麻厂屯三组诉广西荔浦县政府、桂林市政府土地确权行政裁决及行政复议案”的再审裁定书中指出，“法律、法规、规章对行政机关采取自我纠错方式，纠正已作出的行政行为中错误的期限，并未作出明确限定”。2018年“曾庆华诉湖南省汉寿县人民政府及第三人湖南省汉寿县太子庙镇黄福居委会撤销集体土地使用证行政决定案”的再审裁定书标明，行政机关行政行为违法的自我纠错，并非对行政相对人违法行为的行政处罚，因此排除适用《行政处罚法》第36条第1款规定的2年处罚时效。

关于行政自我纠错的方式问题 ，在2018年“梁桂华诉被申请人那坡县人民政府及原审第三人那坡县德隆乡德康村那怀屯林业行政登记案”再审判决书中，最高人民法院提出“在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式”。在列举纠错方式的同时，法院也强调行政主体应当谨慎启动行政纠错程序。只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。

关于行政自我纠错的监督问题 ，在2018年“钟卫东因诉被申请人广东省蕉岭县人民政府注销农村土地承包经营权证案”中明确了行政程序中的自我纠错行为应当受到司法审查。在诉讼程序中行政主体自行纠正行政行为后，法院应当对纠错行为是否合法进行判断。所以自我纠错的行为是否合法，则应当看行政机关启动的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。

由此不难看出，自2017年以来最高人民法院通过裁判的方式确认了行政自我纠错的正当性，并逐步就时限、方式及监督等问题进行了初步论证。尽管我国并非判例法国家，但经由最高人民法院裁判的案件由于审级的存在，难免对下级法院审理类似案件产生“反射效力”。而这种效力在地方审理涉及行政自我纠错的案件裁判书中已经得到印证。最高人民法院关于引用行政自我纠错进行说理的裁判已经对下级法院处理相似案件产生实际影响。因此，尽管规范上并无依据，但在司法活动的推动下，行政自我纠错事实上已经成为影响行政相对人及利害关系人针对行政行为进行权利救济的重要途径 。

四、行政自我纠错化解行政争议的制度优势

与传统的“守夜人国家”背景下的行政只具备维护安全的单一职能相比，现代国家行政的职能已经大为扩张，渗透到社会生活的各个领域。尤其是在“行政裁量”大量存在的情况下，行政权力的滥用更无法避免。正因如此，法律设置了诸多控制行政权力违法滥权的机制，可分为“自律性”与“他律性”机制。其中最为常用即为行政复议与行政诉讼制度，即争讼撤销。我国《行政复议法》第64条与《行政诉讼法》第70条规定的撤销权依赖于其他行政机关或司法机关，属于外部纠错的“他律性”机制。行政权的自我纠错，主要包含行政机关职权变更、撤销或废止由其作出的瑕疵行政行为以及行政程序重开，属于行政权的“自律性”机制。基于对行政复议及行政诉讼解决行政争议效能的考察，可以发现行政自我纠错不仅具有化解行政争议的基本功能，还在“实质性”解决、前端化解等方面具有优势。

（一）行政自我纠错具有个案纠错的解纷功能

行政自我纠错是兼具“个案纠错”与“监督依法行政”功能的集合。正如行政复议的功能定位面临着像行政诉讼主观诉讼与客观诉讼的选择问题一样，行政自我纠错也存在救济与监督的主客观双重面向。其一，行政自我纠错具有倒逼行政机关依法行政、维护公法秩序的客观功能。我国多年来的行政救济制度实践已经表明，行政权的监督和纠错机制能够有效督促行政机关审慎行使权力。纠正违法行政行为对行政主体造成的压力通常依靠行政复议、行政诉讼等机制来传递，并以纠错率、败诉率等数据形成对行政机关的反向督促，进而提升行政活动的规范化程度。行政自我纠错促进依法行政的作用方式则是“穿透式反思”，从先前行政行为的自我纠正穿透至监督今后相关行政行为，依托来源于内部的动力倒逼依法行政。其二，行政自我纠错具有救济权利从而化解争议的主观面向。行政机关对先前行政行为的纠错主要目的在于改正行政机关错误处分的违法状态，从而强化个案纠错，化解行政争议。近年来，“严格规范公正文明执法”成为法治政府建设的关键议题，依法行政的制度性建设有所提高，但居高不下的行政复议纠错决定数量表明，纠正行政违法及不当行为仍然是推进政府治理法治化的重中之重。行政行为的个案纠错需要外部“他律性”机制的优化和行政权自我约束的相互配合，这对行政自制的制度和能力提出了要求。行政自我纠错制度依靠行政权进行个案纠错理念的体现，意在将发生争议行政行为的判断处置权交还给原机关，通过法定程序纠正瑕疵行政行为来保障个案纠错，推动行政救济活动向相对人本位回归。

在主客观的两种功能定位中，以“个案纠错”为核心的主观面向是制度目标指引下的基础性功能，“监督依法行政”则是制度运行结果反馈的原生性功能。在个案中纠正错误来保障权益是行政自我纠错作为救济制度的核心逻辑。一方面，通过个案纠正实现相对人的权益保护是行政自我纠错制度的价值追求。以良法善治为核心的制度化治理必须以人民性为根本价值取向。另一方面，通过个案纠错保护相对人的合法权益能够满足行政救济制度的实践需求。当前，我国行政救济制度出现的程序“空转”“案结事未了”等问题，致使相对人不愿选择复议或诉讼渠道解决行政争议。而行政自我纠错制度以个案纠正作为基础功能，通过相对人权利保护的实质解决来实现程序的终止。

（二）行政自我纠错满足实质性解决行政争议的现实需求

实质性解决行政争议是行政救济制度的核心价值和最终目的。伴随着社会转型行政争议案件所涉利益关系的日趋复杂，法院审理结束后“案结事未了”的结果使得原告不得不继续启动二审、再审程序来寻求可能的救济。这也是导致行政诉讼案件相对于民事、刑事案件数量不多但案件申诉率较高的主要原因。实质性解决行政争议正是法院系统为缓解行政审判程序空转问题作出的对策回应，已逐渐拓展到行政复议等其他行政救济制度的完善讨论之中。

影响行政争议实质解决的因素是多样的，对实质性解决的判断也难以形成统一标准。江必新教授从案件程序、矛盾解决以及类案处理三方面提出实质性解决的三层意思：案件裁决终结；当事人矛盾解决；明确类案处理界限。此种解释由于表述模糊性仍然无法提供明确的实践标准，故有学者认为“实质性”应从遵循实体和程序两个维度判断。实质性解决行政争议在程序上表现为行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，在实体上表现为行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理。毫无疑问，实质性解决行政争议是带有十足实质正义意涵的概念，可以涵盖实质合法、利益平衡及社会效果良好等内容。达成这一目标的关键即在于保证行政相对人的权益在救济程序中得到实质处理。实质处理要求在行政行为不合法的前提下，救济机关的处理决定能够回应行政相对人的合法诉求直接进行法律关系调整而非单纯的确认违法或发回重作。在诉求得到实质处理之后，相对人不再转求其他途径寻求救济，程序终结自不待言。

实质性解决行政争议要求救济机关应尽可能直接形成或变更法律关系，由此作出变更及责令履行的决定便成为重要的观察指标。在2022年审结的210455件行政复议案件中，采用责令履行决定结案的案件数量为3357件，占结案案件总数的1.60%；采用变更决定结案的案件数量为1100件，占结案案件总数的0.52%；采用撤销决定结案的案件数量为15597，占7.41%；采用确认违法决定结案案件数量为9138件，占4.34%。在2022年全国行政应诉审结的147305件行政诉讼一审判决案件中，采用履行法律职责判决的案件数量为5171件，占判决结案案件总数的3.74%；采用变更判决的案件数量为517件，占判决结案总数的0.35%。从数据上不难看出，直接形成或变更法律关系并非行政复议及行政诉讼的常见结果。

在实质性解决行政争议理念嵌入下的行政自我纠错，具有明确的功能指向性，从而能够更好地发挥制度优势。第一，行政自我纠错的救济程序是主动启动，带有明确解决争议的纠错倾向性。从制度结构来看，行政复议与行政诉讼都是依相对人申请后由行政机关或司法机关被动审查相关行政行为进而达成权利救济的方式。行政机关被动地接受监督不仅成本高昂，产生的规范约束效应也不等同于被监督者的内省和真正认同——这一点从我国行政诉讼与生俱来的“出庭难”“执行难”等痼疾来看并不难佐证。而行政自我纠错能够主动对接相对人的诉求来调整或变更行政决定，从而达到消弭纷争的效果。第二，行政自我纠错的调整范围广泛，不仅可以解决合法性问题，还可以在行政行为合理性上作出调整。司法权与行政权的分立原则要求司法权应当尊重行政机关的首次判断权，不能超过必要限度或代替行政机关作出行为。行政诉讼中法院仅进行行政行为的合法性，至于是否合理以及原告诉求的实现均非法院审理的重点关注。这也是通过诉讼手段实现争议实质性解决的主要梗阻。与法院的诉讼解决模式不同，行政自我纠错解决行政争议的首要特点就在于调整范围的整体性，既可以对合法性予以考察，又可以关注相对人的争议诉求和行政行为的合理性。

（三）行政自我纠错契合行政争议诉源治理的结构要求

诉源治理是多元化纠纷解决方式并存状态下应对司法系统“案多人少”压力矛盾提出的改革方案。中央深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。矛盾纠纷的诉源治理包含三个层次：一是要从源头预防，通过预防性法律制度避免矛盾纠纷的发生；二是要前端化解，避免已经发生的纠纷形成诉讼；三是要通过诉非衔接化解已经形成诉讼的纠纷，减少二审、再审、信访等案件。

依据解决行政争议的发挥作用方式，行政自我纠错能够实现行政争议诉源治理三个层次的化解要求。行政复议与行政诉讼是由非行政行为作出主体及司法力量介入裁判的争议化解方式。这两种解纷方式除程序上不具有互通性外，实体上解纷效果的达成也依赖于作出行政行为的机关回归。而行政自我纠错以行政变更为核心的方式作用于化解争议。对先前行政行为的撤回、撤销、废止等变更行为并无时间限制，意味着在争议化解的任意阶段行政机关都可以通过行政自我纠错的方式化解行政争议。

除此以外，从多元行政争议解决机制的结构层次来看，行政自我纠错能够在前端化解的诉源治理要求下扮演更重要的角色。“纠纷金字塔”理论认为，纠纷分布大致呈现金字塔的形态，大部分纠纷在较低层次得到解决，只有少量会上升到金字塔顶，即司法程序层次。与之对应，行政争议的解决制度体系依据性质可划分为三个层次，一是具有平和特点的解决制度，二是具有准司法性的制度，三是司法性的行政诉讼。行政争议的相对人可选择任一层次解决，并可在前一层次结果不服的情况下进入到下一层次，在诉讼中得到终局的结果。但现实情况是相对人多直接选择诉讼程序。大量案件直接进入诉讼的“司法一元化”解纷倾向使得前两层次的制度功能未能充分发挥，“漏斗型”解纷形态与大部分行政争议应当在第一层次解决的理想状态相去甚远。“行政诉讼不可解决全部行政争议，即使通过行政诉讼的行政争议也未必能够解决。”要缓解这一状况，不仅需要发挥行政复议的过滤功能，更急迫的任务是要将大部分行政争议分流至内部纠错机制，以平和、非对抗的方式解决。“行政机关在进行行政活动的过程中就是预防与解决行政纠纷的最好时机。”因此，发展行政自我纠错不仅因其有充足的制度空间，更是因为需要其承担行政争议前端化解的重任 。

五、行政自我纠错的基本制度框架

行政机关主动采取纠正措施使先前作出的瑕疵或违法行为恢复适法状态是依法行政的应有之义。在缺少法律规定的情况下，地方实践与法院司法裁判虽大致勾勒出行政自我纠错的概貌，但却无法支撑其系统化、制度化运行。为更好发挥行政自我纠错在化解行政争议领域的制度优势，需要以体系思维确立其框架，主要从两个方面予以展开：一是行政自我纠错制度如何运行。从实体及程序上明晰行政自我纠错的适用条件是其得到良好运行的前提，包含启动行政自我纠错的主体以及适用不同纠错措施的条件。二是行政自我纠错的限制。行政自我纠错既是行政机关的职责所在，亦体现了其作为权力所具有的裁量属性。“违法的行政行为在不得诉请撤销之后，行政机关可以在任何时间、全部或部分、面对将来或者过去予以撤销。是否、在何种范围之内以及以何种时间效果撤销行政行为，由行政机关裁量。”缺少必要限制的行政自我纠错容易走向恣意启动程序破坏法安定性的极端。因此，即便缺乏法律规定，也应以行政行为的基本法治限度对行政自我纠错的时限、司法审查等方面予以限制。

（一）行政自我纠错的动议来源

作为行政争议的当事人与行政行为的作出者，行政机关发现存在需要纠正的情形时可以启动纠错程序自然无需赘言。除此之外，上级行政机关与司法机关也可在复议或诉讼过程中建议行政机关对行政行为进行纠正。但此种动议的结果与基于复议决定或判决的变更有着本质区别。前者是属于外部监督依法行政的敦促结果，后面两种则立基于上下级领导关系或司法权对行政权制约的强制变更。启动行政自我纠错程序还有一处重要的动议来源即是行政相对人及利害关系人。行政自我纠错将消除行政行为的违法状态的责任与启动主体确定为行政机关，从而与传统由行政相对人启动的外力纠正程序形成区别，但这并非意味着相对人在此过程中一味地被动承受。与行政机关相比，相对人或利害关系人一方的权利义务受到行政行为的直接影响，对行政行为的瑕疵也能有敏锐的观察。当行政相对人或受行政行为影响的第三人发现该行政行为符合纠错的条件时，可向作出行政行为的机关提出审查纠错的申请。

需要说明的是，行政相对人或利害关系人申请行政自我纠错仅被赋予审查的请求权。“该请求权不是废除决定并且以新决定予以替代的请求权，而只是审查的请求权，至于行政机关是否撤销原决定由行政机关进行合乎目的的裁量。”这在一定程度上可以打消因不可诉请撤销后重新设置救济途径导致法安定性不复存在的忧虑。另外，依职权撤销与行政程序重开本质上都为行政权力自我纠错的制度设计，其区别就在于纠错程序的启动机制不同。韩国行政程序法中规定依职权或依申请两种方式立即更正。故无论是基于行政权自我纠错的完整机制构建需求，抑或赋予行政相对人和利害关系人权利救济请求权的考量，均有赋予行政相对人申请审查权的必要。

（二）适用行政自我纠错的具体条件

开展行政自我纠错的具体条件事关行政权自我纠错机制的容纳范围与精确适用。产生行政争议的行政行为因瑕疵与存续时间不同对应了不同的纠错方式，而是否选择开展自我纠错以及以何种方式纠错都是行政主体的裁量权力。因此，确立行政自我纠错的具体条件是其规范行使的前提。

1.适用补正制度纠正的条件。 适用补正制度进行自我纠正的一般条件是行政行为虽实质上不影响公民、法人或其他组织合法权益但存在瑕疵。在适用过程中，需要对瑕疵行为予以澄清以明晰具体条件。德国《联邦行政程序法》第45条关于补正制度规定了五种启动条件。我国的《湖南省行政程序规定》第164条规定了四种情形，2022年施行的《江苏省行政程序条例》也沿用这四种情形。与德国法相比，我国地方行政程序规范关于补正规定采用了“正面列举＋概括兜底”的方式。虽然较封闭式的正面列举更能发挥补正机制的功能，但也加大了行政主体自行解释扩大补正范围的恣意可能。因此，应当在正面列举中对常见情况进行明确。同时，文字表述或计算错误以及未载明决定作出的日期并不是瑕疵类型的违法问题，属于技术性错误的更正范围，因此也不宜列为补正条件。基于此，行政主体适用补正方式自行纠错的一般条件可规定为：（1）行政行为存在未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；（2）行政行为应当依申请作出，申请人事后提出的；（3）应给予当事人陈述意见机会的，事后已给予；（4）行政行为作出应当依据上级机关审批或其他机关协助，事后上级机关审批或其他机关协助的；（5）法律、行政法规规定的其他情形。

2.适用行政撤销纠正的条件。 适用行政撤销进行自我纠正的对象是违法行政行为。违法行政行为因主体、权限、内容及程序要件存在违法瑕疵而处于可撤销范畴之内。地方规定基本采用与2014年修改前的《行政诉讼法》第54条第2款同样的情形规定。例如，《湖南省行政程序规定》第162条关于行政执法行为应当撤销的规定与《行政诉讼法》一致。修改后《行政诉讼法》第70条在可撤销行政行为中增加了“明显不当”。“明显不当”的行政行为可撤销意味着对行政行为的合法性要件审查不再单纯的以立法规定为界，而是将合理性纳入实质合法的广义合法范畴之中。由此，涉及合法性及合理性要件缺失的行政行为均可纳入行政行为的撤销情形。至于行政撤销能否直接照用诉讼撤销的条件，有观点认为行政诉讼中的撤销与行政撤销存在着本质意义上的区别，因此行政撤销的条件应当严于司法撤销的情形。此种基于防止行政撤销权滥用而加以限制的观点有合理性，但也轻视了行政撤销权化解争议的面向。具有化解行政争议属性的行政撤销可同诉讼撤销适用于同样的条件情形。同时，除行政主体的过错导致行政行为可撤销外，归因于公民、法人或其他组织的违法行政行为也应当属于行政撤销的情形。

综上，有下列情形之一的，行政行为应当撤销或者部分撤销：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越法定职权的；（5）滥用职权的；（6）明显不当的；（7）公民、法人或者其他组织以欺骗、胁迫、贿赂等不正当手段取得行政给付的；（8）法律、法规规定应当撤销或者部分撤销的其他情形。

3.适用行政程序重开的条件。 在明确行政程序重开已经成为本土实践之后，问题即变为在何种条件下可以开始已经结束的程序。德国《联邦行政程序法》第51条对申请行政程序重开的条件予以明确，我国台湾地区有关行政程序规定也作了类似规定。通过对比来看，我国台湾地区行政程序法规中的继受规范，规定的申请行政程序重开的条件基本与德国相同。唯有不同者，即在于对程序标的的规定不同：德国法将其规定为“不具可争讼性的行政行为”，而我国台湾地区有关规定将之表达为“法定救济期间经过后的行政行为”。行政行为的形式存续力又称不可争力或不可争讼性，是指“相对人不能或不能再以常规的救济途径对行政行为的规范内容诉请撤销”。几乎所有学者都认同，当行政行为具有不可诉请撤销性时即具有形式存续力。但形式存续力除法定救济期间经过后，仍有其他情形可致使行政行为产生形式存续力，譬如“当事人放弃法律救济或是在特殊情况下当事人权利丧失”。所以“不具可争讼性的行政行为”的概念内涵较“法定救济期间经过后的行政行为”还包括了其他事由，范围更广。行政相对人或利害关系人在法定救济期间经过后未提起复议或诉讼、法定救济期限内提起复议或诉讼而后撤回，或是该行政行为在经由争讼程序驳回而获裁判确定，都能使行政行为获得形式存续力。除非将“法定救济期间经过后”作扩大解释，否则后两种情形都将排除在行政程序重开的申请范围之外。

行政程序重开的程序标的选择事关行政权自我纠错机制的容纳范围。最高人民法院在裁判中采用的是“超过法定起诉期限”，但是此处的“超过法定起诉期限”仅为示例规定，实质上是选择了与德国法“不具可争讼性”同义的程序标的。因为在经过一、二审法院的再审申请裁定中，最高人民法院虽然驳回了再审申请，但是却明确告知申请人可以申请重开行政程序予以纠错，这实际上是将经过裁判确定的行政行为纳入行政程序重开的范围中，是在“不具可争讼性”程序标的的涵射范围内。行政程序重开设立目的在于为无法通过常规途径获得救济的相对人及利害关系人设置特殊救济途径而不关注无法通过常规途径救济的原因。因此，即便是裁判书中规定了“超过法定权限”，我国在行政程序重开的程序标的选择上仍要作扩大解释。

我国最高人民法院在裁判中确认了行政程序重开启动的基本态度，即“行政机关对重开行政程序均应持谨慎态度，一般是在行政行为依据的基本事实错误时，才宜启动撤销程序纠错”。行政程序的重开受到严格的条件限制，包括作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。目前我国法院未将符合再审条件这一情况纳入行政程序重开的条件中。在前述确定的“行政行为的不具可争讼性”的程序标的要求下，经过法院裁判确定的行政行为具有形式存续力，在符合条件情况下当事人得以申请行政程序重开。同时，行政行为经过争讼程序确定后，如果有《行政诉讼法》第91条规定的再审事由，当事人亦可提起再审，即产生当事人申请再审与行政程序重开的竞合。若认为两者之间当事人具有选择权，当事人只能择一行使，不能因有再审权利救济，就剥夺申请程序重开的权利。如此一来，再审制度恐被架空，当事人会因程序重开后仍有司法救济过度向作为特殊救济渠道的行政程序重开倾斜而放弃再审程序。而我国《行政诉讼法》第91条规定再审之事项并非被事实与法律问题所囊括，还包括给予立案或者驳回起诉确有错误、违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等。因此，经过裁判的行政行为若其得以再审程序谋求救济，不得再依行政程序重开的规定申请重启行政程序。只有当该行政行为无法依再审程序救济后，才可容许其申请重新进行行政程序。所以，当下行政程序重开的条件限制，无须符合再审的各项事由。

（三）行政自我纠错的时限

为行政自我纠错设置必要的时限能够在规范上限定权力的存续范围，避免行政主体因径行纠错而摒弃法安定性考量。与行政相对人或利害关系人提起行政复议及行政诉讼争讼性撤销程序不同，行政自我纠错的决定经由行政机关主动作出，未受到类似起诉期限的时间限制。通过散见于各行政行为法中行政机关主动撤销行政行为的法律依据，如《行政许可法》第69条、《行政处罚法》第75条，可以判断即使已过争讼期限，行政机关仍可以依职权撤销之前作出的行政行为。而实践中尽管有实质确定力的要求限制，行政执法也不时出现超过争讼期限依旧依职权撤销的案例出现。例如2018年5月14日，某省份司法厅以毕业证书造假、律师资格证书违法获得为由，决定撤销对当事人1994年11月作出的律师执业许可。因此，当前我国实定法框架下行政主体可随意变更、撤销或废止先前作出的行政行为，既无法律明文限制，也不受维护法律安定性要求和信赖保护的掣肘。

行政纠错的期间长短决定了行政行为效力被纠正的概率。世界范围内借由行政撤销权进行纠错的期间通常为一年或两年。综合来看，我国应当设定1年的通常纠错期间，并规定20年最长撤销期间。一方面，1年纠错期间能够敦促行政主体积极决策，发挥行政纠错的高效优势。另一方面，设定最长纠错期限来维护法安定性利益。待最长期限经过后，相对人信赖利益得到正当化。

（四）行政自我纠错的司法审查

行政行为自我纠错的结果归属表示了行政行为的效力状态变化，即通过行政主体对造成行政争议的行为采取纠错措施后，该行为的效力即从瑕疵、可撤销的非法状态转化为自始合法或非法状态消除。而纠错的行为归属却也不得不接受审视。因为针对行政自我纠错的动议，同意或拒绝均对当事人权益产生一定影响。“撤销和废止不仅针对行政行为，而且其自身也是行政行为。”

行政自我纠错的决定应当接受司法审查。新的行政程序终结后可能还会就新作出行政行为进入争讼程序。一方面，行政机关驳回行政程序重开的决定可诉。传统学说认为驳回申请仅仅是重申先前行政行为的内容，因而本身不发生任何法律效果，故非行政行为，不得提起行政救济。如今观点已经基本同意驳回申请的决定可以提出职责之诉。另一方面，行政机关二次裁决可诉。行政主体依照新的程序所作出的决定应当视为新的行政行为，有关于新行政行为的受理条件和裁判规则应当与行政诉讼规定保持一致 。

结语

诚然，将行政复议打造成化解行政争议主渠道以及行政诉讼诉源治理的系列改革已属巨大进步。但与复杂的实践相比，专注外力解纷机制的完善忽略了化解行政争议的关键是行政主体对于违法行政的自省。因此，应当确立行政自我纠错作为行政争议多元化解体系中的地位，发挥其作为内部机制高效化解、实质化解的优势。同时，行政自我纠错制度的发展不仅要通过实践积累经验，还需要进一步完善依托规范。地方依法治市委员会的实施意见或省级行政程序条例仅仅是过渡时期的权宜之计，应当通过更高位阶的立法予以确认并规范。《法治中国建设规划（2020—2025年）》中明确提出要“研究制定行政程序法”。未来，可以行政程序法的制定为契机，整合完善补正、撤销及行政程序重开等机制，充分发挥行政自我纠错化解行政争议的作用。