健全宏观经济治理体系

编者按党的二十届三中全会提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。我们立足健全宏观经济治理体系这个视角，重点从完善国家战略规划体系、促进宏观政策协同发力、深化财税体制改革和构建科学的货币政策治理体系、完善实施区域协调发展战略机制等方面入手，中国经济时报约请宏观经济领域的知名专家进行深入解读。一言以蔽之，健全宏观经济治理体系，当以进一步全面深化改革为根本之道。

要完善宏观调控政策设计，统筹好财政、货币政策操作；要加强政策取向一致性评估，统筹好稳增长与调结构、促改革、防风险；完善国家规划和战略实施机制，充分发挥战略引领作用。

■张俊伟

宏观调控是伴随市场经济转型而引入的“舶来品”。在计划经济时期，经济管理没有宏观、微观之分。那时的企业没有生产经营的自主权，计划管理“一竿子插到底”；企业按政府指令组织生产和经营，是国家计划的承担者和实施者。改革开放以后，随着市场机制的引入，企业经营主体地位不断加强，宏观调控才逐渐发展、完善起来。

上世纪90年代治理通货膨胀，世纪之交“扩内需、稳增长”，本世纪初通过“点刹车”维持经济高速增长局面，以及“次贷危机”冲击背景下的“稳增长”与“弯道超车”，都是我国对经济运行实施宏观调控的典型案例。当时，人们对宏观调控的理解主要聚焦在需求管理上，强调通过相机抉择、逆周期调节来维持供需总量平衡，推动实现经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡等调控目标。

01

党的十八大以来
我国宏观调控体系不断完善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央直面我国错综复杂的经济局势，积极探索完善宏观调控体系，取得了丰硕的成果。

2013年，习近平总书记就把我国经济运行的复杂态势归纳为增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”。2014年，习近平总书记又系统阐述了“新常态”理论，明确指出：“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”围绕“新常态怎么看、怎么干”，习近平总书记又提出了供给侧结构性改革的应对思路。对于供给侧结构性改革，习近平总书记明确指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。”“事实证明，我国不是需求不足，或没有需求，而是需求变了，供给的产品却没有变，质量、服务跟不上。……解决这些结构性问题，必须推进供给侧改革。”“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”

供给侧结构性改革的提出，显著加快了我国经济政策转型和增长方式转变的步伐。2015年12月，中央经济工作会议明确提出要实施供给侧结构性改革，并确立了宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的“五大政策支柱”。在上述政策框架中，宏观政策、社会政策主要是聚焦“外围条件”，着眼于创造良好的经济社会环境；而产业政策、微观政策和改革政策则处于政策体系的核心，通过扫清相关体制机制障碍、正确发挥“有形之手”的引导作用、充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，加快我国产业结构优化与升级的步伐。由此，以产业结构优化与升级为主攻方向，兼顾供给侧改革与需求侧管理的宏观经济管理新框架基本成型。

此后，无论是党的十九届五中全会提出要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求；还是党的二十大报告提出，要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，我们都能看到上述政策框架的影子。随着时间的推移，上述政策框架也在不断丰富和完善。2021年12月，中央经济工作会议将上述包含“五大政策支柱”的宏观政策框架发展为包括宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策等“七大政策支柱”的宏观政策框架。

02

政策协同发力
提升宏观经济治理水平

随着宏观调控政策体系的不断丰富和发展，“完善宏观经济治理”也逐渐浮出水面。传统管理与治理密切相关，但也存在明显区别。传统的政府管理强调政府单方面发号施令，被管理者被动服从；而治理强调的则是政府管理源自法律授权，强调的是治理主体的多元性和各主体之间的互动性，强调的是最大限度地增进公共利益。由传统管理视角转向现代治理视角，为完善宏观经济管理打开了新的大门。

2020年5月，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力。”其中关于完善宏观调控的论述仍然聚焦在“构建有效协调的宏观调控新机制”。到同年10月，党的十九届五中全会就将上述论述升级为“完善宏观经济治理”，并对此提出明确要求：要健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系；要完善宏观经济政策制定和执行机制，重视预期管理，提高调控的科学性；要加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡；要加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力；以及要推进统计现代化改革等。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）开辟专门章节，就“健全宏观经济治理体系”作出系统部署。《决定》明确提出：“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。”《决定》还提出：“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。”要落实好《决定》的上述要求，需要把握好如下几点。

一是要完善宏观调控政策设计，统筹好财政、货币政策操作。财政政策、货币政策是最主要的宏观调控政策。搞好宏观调控，首先要增强财政政策和货币政策取向一致性。积极财政政策的设计，要充分考虑财政改革、政府债务管理等对财政收支以及政府公共投资的影响；稳健货币政策的设计，也要充分考虑强监管、防风险举措以及金融市场波动对国内银行借贷、股市债市投融资行为的影响。在此基础上，根据经济运行态势设计相关政策，强化“逆周期”和“跨周期”调节；在进行政策组合时，考虑财政、货币政策在政策作用机制、政策效果、政策时效等方面存在的差异，考虑各自的政策空间，争取以最小的政策成本实现最大的政策效果。

二是要加强政策取向一致性评估，统筹好稳增长与调结构、促改革、防风险。“稳增长”体现的是高质量发展在“量的合理增长”方面的要求，它主要关注的是短期经济运行的稳定性，与总需求管理、宏观调控紧密联系；“调结构”“促改革”“防风险”体现的则是高质量发展在“质的有效提升”方面的要求，它关注的是中长期的结构优化和增长潜力释放，主要与供给侧结构性改革、贯彻新发展理念、构建新发展格局、转变发展方式等相联系。面对复杂多变的国内外经济形势，需要把“稳增长”放在更加突出位置，通过稳定宏观经济运行为“调结构”“促改革”“防风险”创造良好条件，为实现经济“质的有效提升”创造良好条件。为此，需要完善相关体制机制，进一步做好对各项结构调整、改革和防风险举措的政策一致性评估工作。一方面，各项结构调整措施、改革措施、化解风险措施要优化政策设计，充分考虑其对相关利益群体的影响，选择最佳的政策出台时机；另一方面，宏观调控部门要加强形势研判，提高财政货币政策操作的灵活性，用更加灵活的宏观调控来对冲相关措施所可能带来的负面冲击。

三是完善国家规划和战略实施机制，充分发挥战略引领作用。面对世界百年未有之大变局和国内全面建成社会主义现代化强国的全局，党中央作出一系列重大判断，出台一系列重大战略和重大举措，具体如推动高质量发展、推动科技自立自强、加快构建新发展格局等。《决定》所部署的许多重大（财政、金融、民生等）改革措施，都是围绕上述重大战略和重大决策而作出的。我们要以进一步全面深化改革为契机，加快落实国家重大规划和重大战略，夯实经济政策转型和高水平政策协同的基础。

（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员）

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