作者 简 介 ：胡建淼，中共中央党校（国家行政学院）专家工作室领衔专家，教授。文章来源：《政法论坛》2024年第5期，转自政法论坛公号。注 释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
行政处罚追责期限（原称行政处罚追诉时效）系指超过一定期限行政执法机关对当事人的违法行为不再处罚的法律制度。这一制度虽然来自1996年《行政处罚法》第29条和2021年《行政处罚法》第36条的基本相同规定，但一直为行政法学理论和司法实践留下着广阔的讨论空间，特别是关于追责期限的计算方法。作为“小刑法”的行政处罚法基本可以套用刑法上的犯罪追诉时效理论，但依然存在差异性。特别是“违法行为纠正论”的出现和强化，几乎颠覆了传统的时效理论。立足于行政处罚法，兼评“违法行为纠正论”，全面研讨我国行政处罚追责期限制度，特别是重塑追责期限的计算方法，可望为我国行政处罚追责期限及计算方法提供一个行政法理基础。
引言
2012年2月13日，为答复住房和城乡建设部办公厅《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》，全国人大法工委作出了一个复函，即《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，肯定了对于违法建设建筑行为的追诉时效从违法行为“纠正”之日起计算。这是一种与传统刑事追诉时效理论和行政处罚追诉时效理论全不相同的“独创”，它以“违法行为纠正论”代替了“违法行为结束论”，将行政处罚的追诉时效计算起点从违法行为的“发生”（针对“即成违法”）或“结束”（针对“连续违法状态”与“继续违法状态”）推迟到违法行为的“纠正”。2021年新修订的《行政处罚法》，结合该法第36条规定，无论理论界还是执法实践部门，都对这一已经贯彻了十几年的《意见》引起了极大的关注和反思。《意见》作为在特殊时期因地方政府的惰政导致大量违法建筑长期存在背景下的权宜之计是可以理解的，但将它作为一种行政处罚追诉时效的基本理论和制度，特别是普遍理论和普遍做法时，我们有理由担心这必然会导致行政处罚追诉时效在很大程度和范围内失去意义，更担忧我们的法律解释成为一种走向“功利主义”的工具。本文基于新修订的《行政处罚法》及其实施几年来的实践，立足对行政处罚追诉时效理论、制度和实践的全面透视和分析，细化、完善和丰富我国行政处罚制度和理论，同时对“违法行为纠正论”的时效计算标准进行重新评价，寻找它与行政处罚追诉时效理论和实践之间的契合点。
一、对行政处罚追责期限的理论认知
行政处罚追诉时效，是行政时效的重要组成部分，也是行政处罚制度的重要组成部分，为世界上大多数国家法律和理论所确立。我国行政处罚追责期限，以前长期被称为“追诉时效”，肇始于1996年的《行政处罚法》第29条规定。2021年《行政处罚法》第36条规定使这一制度得到细化。尽管如此，不论从理论还是制度上看，我国行政处罚追责期限还“存在着时效种类单一、时效的期限起算不甚合理”等诸多缺陷，深入研讨空间颇大。推进这方面的研究，首先要从深化行政处罚追责期限的理论认知着手。
（一）确立行政处罚追责期限的意义
行政处罚追责期限制度的普遍存在并被普遍遵循，乃取决于它本身的目的和意义。
第一，行政处罚追责期限发挥着提升行政处罚效率的功能。根据2021年《行政处罚法》第36条规定，超过行政处罚的追责期限，行政机关就不得再行追究违法行为人的行政处罚责任。出现超过追责期限的事实，在很大程度上系行政机关及其执法人员未能及时履行行政处罚职责所致，他们从而就会面临被问责的风险。这一机制就倒逼行政机关及其执法人员尽职尽责，及时发现和处理当事人的违法行为。还有，如果行政处罚可以不受期限约束，那么，“年陈日久以后再算老账，必然客观上增加查处案件的难度，有可能出现真伪不辨、是非难断而无法处罚的状况。”综上，无论从哪一方面考量，行政处罚追责期限对于提升行政处罚效率的作用都是直接而明显的。
第二，行政处罚追责期限加强了行政处罚的功能。行政处罚追责期限制度使得我们无法对超过追责期限的违法行为人进行处罚，这在表面上看似乎放任了违法，不利于制裁违法行为，其实恰恰相反。因为在无追责期限的背景下，行政机关及其执法人员长期怠于执法而不存在被问责的风险，才会导致更多的违法行为被放任处罚或者最终因无法收集证据而无法处罚，这恰恰会导致更多的违法未被处罚的结果。行政处罚追责期限制度从表面上看不利于打击违法行为，但从长远看恰恰是有利于并加强了对违法行为的追究。
第三，行政处罚追责期限有利于违法当事人纠正违法并自觉守法。我国行政处罚的目的不是为处罚而处罚，而是通过教育和引导，促进广大公民、法人或者其他组织自觉守法。违法行为人超过处罚时效而不再违法，本身就说明违法当事人已纠正了违法，或者已具备强烈的守法意识，这就没有必要再作处罚。处罚追责期限制度正体现了“教育与处罚相结合”“以教育为主”的原则和理念。
第四，行政处罚追责期限发挥着维护法的安定性原则之功能。法的安定性原则缘起于对社会秩序的深层需求，是以自然法为基础的法治原则。它要求以正义、明确、稳定的法律规则调整社会关系，固定社会秩序，让人们处于可预期的社会状态之中。违法行为超过一定的时间，势必形成和影响其他相关社会关系，这些关系牵涉到社会公共利益和第三人的利益。如果对超过时效的违法行为进行处罚，势必否定和推翻业已建立的各种社会关系，从而否定包括无辜当事人的在内的公民、法人或者其他组织的既有权利，必然造成社会秩序的动荡和人们权利的不确定性，并国家为此付出巨大的管理成本。
（二）行政处罚追责期限的概念与特征
我国1996年《行政处罚法》和2021年《行政处罚法》虽然都对行政处罚追责期限作出了规定，但都未作定义。如何定义“行政处罚追责期限”概念，学者们作了不少努力。李洪雷认为，行政处罚的追诉时效是指“行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法给予行政处罚的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究”。胡梦瑶认为，“行政处罚时效是限制行政处罚权力的时间规则，具有控制行政权力、提升行政效率、维护法的安定性和保护处罚相对人权益的制度功能。理论上来说，广义上的处罚时效包括追究时效、裁决期限和执行时效，但目前《行政处罚法》第36条规定的处罚时效主要是指狭义上的追究时效。”全国人大法工委的有关专家将“行政处罚追诉时效”称作为“行政处罚追责时效（或期限）”，并认为它是指“对违反行政管理秩序的当事人，予以行政处罚的最长期限。超过该追责期限，不再给予行政处罚”。
参考上述论述，笔者认为，行政处罚的追诉时效，即行政处罚的追责期限，系指由法律所设定的，行政处罚主体针对违反行政管理秩序的当事人追究其行政处罚责任的有效期限，超过这一期限，不得实施行政处罚及行政处罚所带来的不利后果的法律制度。行政处罚的追责期限由三大要素构成：法定期限、法律事实和法律后果。对应这三大要素，形成了三个法律特征。第一，行政处罚的追责期限是一种法定期限。这一期限系由法律直接设定，行政法规、地方性法规和规章无权规定这一期限。行政处罚的追责期限属于行政时效的重要内容，是我国行政程序法和实体法的组成部分，它是对包括限制和剥夺公民人身自由权在内的行政处罚权的一种抑制，因而必须实施法律保留，仅由法律直接设定。第二，在法定期限内行政处罚主体没有实施行政处罚。这是行政处罚追责期限中的一种法律事实，只有当行政处罚主体没有在法定期限内处罚违法行为当事人这一法律事实发生时，才会引起行政处罚追责期限的法律后果。第三，超过法定期限不得再行对违法行为当事人实施行政处罚。这是行政追责期限的法律后果，是行政追责期限法律效力的体现。行政追责期限意味着，如果超过了行政处罚的追责期限，对行政处罚主体而言，便失去了对违法当事人实施行政处罚的权力；对被处罚的当事人而言，就引起了对其有利的法律效果。
上述三者之间，法律期限是追责期限发生的前提，法律事实是追责期限适用的条件，法律后果是追责期限的法律效力。
（三）行政处罚追责期限与裁决时效、执行时效
行政处罚的追责期限有广义与狭义之分。就广义而言，整个行政处罚行为过程可以分为三个重要环节：一是立案，启动调查；二是裁决，作出处罚决定；三是执行，对处罚决定的强制执行（当事人拒不履行时）。处罚追责期限也就依此分为立案期限、裁决期限和执行期限。从违法行为发生到立案的时点是立案时效；从立案起到作出处罚决定的时点是裁决时效；从裁决生效起到启动强制执行的时点是执行时效。广义的追诉时效包括立案时效、裁决时效和执行时效。
就狭义而言，行政处罚的追责期限仅仅是指立案时效，不包括裁决时效和执行时效。因为不能立案就不能裁决，不能裁决就不能执行。况且我国事实上也只有立案时效，无裁决时效和严格意义上的执行时效。
二、对行政处罚追责期限的制度解读
我国行政处罚追责期限，渊自于1996年的《行政处罚法》。该法第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2021年《行政处罚法》的修订，使这一制度得到进一步细化。2021年《行政处罚法》第36条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这是行政处罚法关于行政处罚追诉时效的基本规定。这一基本规定，包含了以下内容要素：
（一）法定期限
行政处罚的追责期限表现为一个时间段和期限。这一法定期限分为一般期限与特别期限。一般期限是二年，特别期限是五年或法律规定的其他期限。原则上，违法行为二年内未发现的，不再处罚。这“二年”是一个普遍期限。但在两种情况下适用特别期限：
一是，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责期限是五年。这种违法行为有两个构成要件：1.违法行为涉及公民生命健康安全、金融安全。这里只限于这两个领域，没有“等”字，不得作扩大解释；2.有危害后果。这种违法不仅涉及公民生命健康安全、金融安全，而且还具有或者造成了危害后果。没有危害后果的，不适用该五年期限。
二是，法律规定的其他期限。这里的其他期限是指“二年”以外的其他期限，不是指“五年”以外的其他期限。所以，其他期限可以是1年、3年，或4年、5年，等等，违法行为所涉领域也不限于涉及公民生命健康安全和金融安全。还有，其他期限应当由行政处罚法以外的其他法律作出规定，法规、规章和行政规范性文件无权对此规定。就目前的立法状况看有两个典型的法例规定了其他期限，即治安管理处罚法和税收征收管理法。
特别期限是一种优先期限和除外期限。这是说，有特别期限规定的优先适用特别期限，特别期限以外的各种期限都适用作为一般期限的二年期限。
对于行政处罚追责期限的确定，不宜过长或过短。“时效太长则有违法律秩序之和平，而抵触法律秩序的安定性”。期限过短，则会放任违法。目前我国法律所确定的行政处罚追责期限，在保留二年或五年的基础上，保留法律所规定的其他期限，这是符合中国实际的一种原则性与灵活性相结合的方法。
（二）法律设定
2021年《行政处罚法》第36条还表明，行政处罚的追责期限，无论是一般期限还是特别期限，都必须由法律直接设定。这里的法律仅指由全国人大及其常委会制定的法律，行政法规、地方性法规和规章无权设定行政处罚的追责期限。这里的法律既指行政处罚法本身，也指行政处罚法以外的其他法律。对于二年的一般期限和针对涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的五年追诉期限，已由行政处罚法本身作出了规定，它已无须依赖其他法律再作规定了。在它们之外需要创设其他期限的，才须有其他法律作出特别规定。
（三）计算方法
作为行政处罚的追责期限，无论是二年还是五年或者其他期限，都必须确定它们的计算起点和终点。根据2021年《行政处罚法》第36条规定，期限的起点从违法行为“发生”之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为“终了”之日起计算；期限的终点是，违法行为被“发现”之日。
（四）期限性质
按理说，行政处罚的追诉时效既然是时效，就应当是可变期限，即适用期间的中止、中断、延长。但现行的各种法律并不存在有关期间的中止、中断、延长之规定。因此，目前应当将行政处罚追责期限视作为不变期限，除非将来的法律作出补充规定。
（五）法律后果
超过行政处罚追责期限的，行政处罚主体不得针对该违法行为当事人实施行政处罚，无论是超过一般期限还是特别时效。这是无条件的，不存在例外或特批。这就意味着，超过行政处罚的追责期限，行政处罚主体由此失去了行政处罚权，违法当事人就获得了不再会被行政处罚的有利结果。
三、行政处罚追责期限制度的全球考察
（一）行政处罚与行政追诉时效
世界各国和地区不论是否制定了专门的“行政处罚法”，以及对“行政处罚”作如何定性，行政处罚制度以特定的性质和形式存在着。奥地利和我国台湾地区将行政处罚定性为“行政罚”（Verwaltungsstrafe），与我们《行政处罚法》中的“行政处罚”完全对应。德国将行政处罚定性为“行政秩序罚”（Ordnungsstrafe），也与我国“行政处罚”靠近。日本的行政处罚也称“行政罚”，但范围最广，系指国家机关对违反行政法义务的当事人所给予的法律制裁，包括行政刑罚和秩序罚。作为大陆法系的法国，其行政法恰恰以判例法为主。法国没有专门的“行政罚法”，但也存在行政处罚制度，这种制度散见在其他制定法或行政法院的判例之中。法国的行政罚是指行政机关对违反行政法义务的当事人，科以刑罚以外的处罚，与我国行政处罚概念相同。美国将行政处罚定性为“制裁”（Sanction）并纳入其《联邦行政程序法》第551条第（十）款予以规定。英国在概念上有“行政制裁”（Administrative Sanction）一说，但在法律体系中是纳入刑罚统筹处置的。荷兰没有单一的行政处罚法，其行政处罚的总则部分系作为《行政法通则》第五章（行政执法）的第五节（行政处罚）而存在。俄罗斯既不属于大陆法系，也不属于普通法系。其行政处罚制度以苏联的同类制度为基础，是一个实体法与程序法高度合一的体系。俄罗斯的行政处罚是指有关机关和公职人员针对当事人在各管理领域的行政违法行为所实施的制裁。这个庞大的制度体系，以《俄罗斯联邦行政违法法典》为基础。越南的行政处罚制度受苏联和俄罗斯影响较深，其作为行政处罚法典的《越南社会主义共和国行政违法处罚法》是模仿《俄罗斯联邦行政违法法典》制定。依据这一法律，行政处罚是指国家对行政违法行为的制裁，是有关国家机关对有故意或过失违反国家管理规定的行为，但未达到追究其刑事责任程度的公民、组织给予的行政处罚。
行政处罚的追诉时效乃是行政处罚的重要制度，在没有“行政处罚法”的国家，这一制度融化在刑罚或判例所规定和展示的法律责任追诉制度之中。一些国家的“行政处罚法”，对行政处罚的追诉时效作出了专门的规定。这些规定对于认知和完善中国的行政处罚追诉时效制度可能会有一定的参考价值。
（二）奥地利行政处罚追诉时效制度
奥地利《行政罚法》第31条规定：“1.如对当事人行政违法行为于官署所规定之时效期间内未采取追究行为（第32条第2款），则不得对其进行追究。该期限自可罚行为完成或停止之时点起算；若可罚行为之结果后来产生，则自该时点起算。2.行政违法行为之可罚性经由时效完成而消灭。时效期间为三年，自本条第1款所定之时点开始。不计入该时效期间的包括：（1）根据法律规定追究不能开始或继续之期间；（2）由于行为人之行为由检察院、法院或其他行政机关对其实施刑事程序之期间；（3）程序在作出终局决定之前因涉及先决问题而被中止之期间；（4）最高行政法院、宪法法院或欧盟法院所进行程序之期间。3.行政违法行为经过三年时效的，不得再为裁决；已裁决处罚的，不得再为执行。不计入该时效期间的包括：（1）最高行政法院、宪法法院或欧盟法院所进行程序之期间；（2）处罚执行不被允许、中止、推迟或中断之期间；（3）被处罚人在国外居留期间。”这里的一个条文3个款项的规定表达了奥地利行政处罚追诉时效制度的下列内容和特点：
1.奥地利行政处罚追诉时效基于广义，包括立案时效、裁决时效和执行时效。
2.奥地利行政处罚追诉时效的期限统一为三年，非常单一，而且也无例外规定。
3.奥地利行政处罚追诉时效的期限属于可变期间，不是不可变的除斥期间，它规定了多种不计入期间的情形。
4.奥地利对行政处罚追诉时效的计算方法，只规定了“起点”，没有规定“终点”。“起点”从可罚行为完成或停止之时点起算，若可罚行为之结果不是即时而是后来产生的，则自结果产生之时起算。但是，它们没有表达和区别违法行为的连续状态与继续状态。
（三）德国行政处罚追诉时效制度
德国在《违反秩序罚法》中有多个条文（第31条至第34条）规定了其行政处罚的追诉时效，内容比奥地利丰富得多。
1.行政处罚追诉时效的期限。德国《违反秩序罚法》对行政处罚规定了6个月至3年不同的追诉时效。而且时效的不同，不是根据违法行为的领域，或违法行为后果的严重性，而是以“罚锾”数额的多少而定。根据该法第31条规定，可处予15000欧元以上罚款的，追诉时效为三年；可处予2500欧元以上至15000欧元罚款的，追诉时效为二年；可处予1000欧元以上至2500欧元罚款的，追诉时效为一年；可处予1000欧元及以下的罚款，追诉时效为六个月。可以发现，德国对行政处罚追诉时效时限的设定，罚款数额越高，追诉时效就越长。这是符合“过罚相当”原则的。但是，上述期限不是绝对期限，如果法律另有规定的，那就从其规定。这说明，德国行政处罚的追诉时效也由一般时效与特别时效所组合。德国对行政处罚追诉时效期限的设定，不考虑违法行为所涉领域或违法行为的危害性，只考虑行政处罚中的罚款数额，乃是与其行政处罚种类和手段的单一性有关。德国行政处罚的主罚只有罚款一种类别和手段。
2.行政处罚追诉时效的计算。关于行政处罚追诉时效期限的计算方法，德国《违反秩序罚法》只规定了计算的“起点”，对“终点”未作规定。根据该法第31条第3款规定，追诉时效自违法行为终了时起算；如果行为结果作为违法行为的构成要件，并且违法行为的结果是嗣后发生的，追诉时效就应当从结果发生时起算。
3.行政处罚追诉时效的停止。行政处罚追诉时效的停止，就是指追诉时效的中止，即因出现某些法定情形而停止计算时效期限，情形消除后，继续计算时效期限。根据德国《违反秩序罚法》第32条规定，下列情形适用追诉时效的停止：（1）依法律规定，追诉不能开始或不能继续进行的，时效停止计算；（2）追诉时效期限届满之前，第一审法院作出了判决或裁定，由此开始的诉讼程序时间（直到最终司法裁判完成），停止计算处罚追诉时效。
4.行政处罚追诉时效的中断。行政处罚追诉时效的中断，就是指因出现某些法定情形而重新计算时效期限。中止是指法定情形消失后继续计算期限，而中断是指法定情形消失后重新计算期限。德国《违反秩序罚法》第33条规定，行政处罚追诉时效的中断适用调查的启动、鉴定的进行、案件的移送等情形。
5.行政处罚强制执行的时效。德国利行政处罚追诉时效同样基于广义，包括立案时效、裁决时效和执行时效。只是德国行政处罚中的执行时效不适用立案时效和裁决时效。德国《违反秩序罚法》第31条至第33条对立案时效和裁决时效合并作出了规定，第34条对执行时效单独作出规定。根据该条规定，对于1000欧元以上的罚款决定的执行，不得超过五年；对于1000欧元以下的罚款决定的执行，不得超过三年。强制执行时效期限的起算点是从处罚决定经裁判确定效力时起算。
执行时效在下列情形下停止计算：（1）根据法律规定，执行不能开始或不能继续进行；（2）执行中止；（3）准许减轻罚款缴纳。
（四）法国行政处罚追诉时效制度
如前所述，法国的行政法是在行政法院的支配下所形成的判例法体系。以至于有人说，法国是大陆法系，但其行政法恰恰是普通法。这就决定了其行政法制定法的滞后。就行政处罚制度而言，法国至今既没有可以包括“行政处罚”的“行政基本法”“行政程序法”，更没有专门的“行政处罚法”。
法国的行政处罚制度分散在各专门领域的管理法之中，行政处罚追诉时效制度也是一样。根据法国《道路交通法典》第R323-13-2条、《知识产权法典》第R311-12条、《消费者保护法典》第L522-3条、《农村与渔业法典》第L719-10-1条、《劳动法典》第L8115-5条、《教育法典》第L124-17条和《环境保护法典》第L171-8条等，法国行政处罚追诉时效的期限主要有三类：1年、2年或3年。在道路交通安全、知识产权保护、消费者保护等领域的违法行为之处罚时效为1年，在农村与渔业、劳资关系、教育行政等领域的处罚时效为2年，在环境保护等领域的处罚时效则为3年。
（五）荷兰、瑞士行政处罚追诉时效制度
荷兰《行政法通则》第五章第五节共有5个条文对行政处罚作出原则性规定，其中规定了对行政处罚的追诉时效。但是，荷兰行政处罚的追诉时效，只限于对行政处罚的执行时效。其立案与裁决的时效都未被规定。
根据荷兰《行政法通则》第34-35条规定，其行政处罚的执行时效期限是1年。被处罚人1年内未履行行政处罚决定所规定的义务，行政机关不作执行的，被处罚当事人可以请求行政机关取消处罚。可以执行的状态超过6个月而行政机关未执行的，行政机关就不得对当事人累加执行的义务。
瑞士《联邦行政罚法》第一项及第四项分别针对行政罚之轻重，对行政罚的裁处权规定为2年或5年。
（六）俄罗斯行政处罚追诉时效制度
俄罗斯国家杜马于2001年通过的《俄罗斯联邦行政违法法典》是一部集实体法与程序法，包揽所有行政处罚领域的行政处罚法典。它对行政处罚追诉时效的规定也非常详细。
1.行政处罚追诉时效包括裁决时效与执行时效。俄罗斯行政处罚追诉时效包括裁决时效与执行时效，但立案时效与裁决时效不加区别。可见，其行政处罚的追诉时效也算是广义。
2.行政处罚裁决时效为2个月或1年。俄罗斯行政处罚裁决时效也分一般时效与特别时效。根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第4条之五第1款规定，一般时效是为2个月；特别时效是1年。特别时效只适用于违反俄罗斯联邦内海、领海、大陆架立法的行为，违反俄罗斯联邦专属经济区立法、俄罗斯联邦海关立法、反垄断立法、外汇立法的行为，违反自然环境保护立法、核能利用立法、税收和收费立法、维护消费者权益立法、广告立法的行为。超过追诉时效后，处罚机关不得对违法行为作出处罚裁决。裁决时效的起算时点，对于即成行为，自违法行为实施之日起算；对于持续违法行为，从该行为被发现之日起算。
3.行政处罚执行时效为1年。俄罗斯行政处罚的执行时效一律为1年，从处罚决定发生效力之日起算。超过1年的，不得再予执行。但是执行时效适用暂缓执行或中止执行。在分期执行行政处罚决定的情况下，时效期间可以延长到分期执行的期限。
（七）越南行政处罚追诉时效制度
越南的行政处罚制度受俄罗斯影响很深，其《越南社会主义共和国行政违法处罚法》几乎抄袭了《俄罗斯联邦行政违法法典》，包括行政处罚的追诉时效。
和俄罗斯一样，越南的行政处罚追诉时效也是基于广义，包括裁决时效与执行时效，而且时效的基本期限都是1年。超过时效之后，不再处罚也不再执行处罚裁决。
关于裁决时效，越南在1年的普通时效之外还是保留了一个特殊时效，即如果当事人进入到刑事诉讼而又决定不予追究刑事责任的，行政处罚就应当从作出最终司法决定之日起3个月内给予行政处罚。
关于裁决时效的计算，从当事人实施违法行为之日起算。如果在裁决时效期限内，当事人又实施了新的违法，或者故意逃避、妨碍处罚的，时效则从其新的违法行为发生之日起重新计算。
根据《越南社会主义共和国行政违法处罚法》第34条规定，执行时效是1年并从行政处罚决定作出之日起计算。如果当事人对行政处罚决定进行申诉的，时效应当除掉当事人进行申请所需时间。当事人故意逃避、迟延被执行的，不适用1年的时效。
（八）我国台湾地区行政处罚追诉时效制度
我国台湾地区的行政处罚追诉时效在其“行政罚法”中有所规定。该法第六章共两个条文设定了其行政处罚的追诉时效制度。但是它们的时效限于对行政处罚的“裁处”（行政处罚的裁决和处理）时效，不包括执行时效。
我国台湾地区行政处罚的裁处时效一律为3年，没有一般时效与特殊时效之分。时效期限的计算方法区分几种情况：1.原则上，从违法行为完成之时起算。但是，如果违法行为的完成时间与违法结果的产生时间不是同时的，从违法结果产生时计算。可是，它们未对持续违法和继续违法的起算时间给予明确。2.如果违法行为进入刑事程序，最后因未追究刑事责任而仍需追究行政处罚责任时，其行政处罚的裁处时效从司法机关决定确定之日起计算。3.如果违法行为因进入行政复议或行政诉讼，最后被有权机关撤销处罚决定而须另作处罚决定时，另作处罚裁处的时效从原裁处决定被最终撤销之日计算。
另外，我国台湾地区“行政罚法”还对追诉时效的停止（中止）制度作出了规定，但未设立时效的中断制度。裁处权时效，因天灾、事变或依法律规定不能开始或进行裁处时，停止时效的计算。等停止时效原因消灭之翌日起，与停止前已经过之期间一并计算。
四、我国刑法制度的借用和距离
重塑我国行政处罚追诉时效的理论与制度，不仅可以借鉴境外的同类制度和理论，更可借鉴我国的刑法制度，因为有“小刑法”之称的“行政处罚法”与“刑法”所保护的“法益”是相同的，只是程度不同而已。在很大范围和程度上，犯罪只是行政违法的升级。
对犯罪行为的追诉时效，主要集中在我国《刑法》第87-89条的规定之中。这些规定，自1979年刑法作出规定以来，一直没有改变过。这说明我国关于犯罪行为的追诉时效制度是成熟而稳定的。
（一）刑事追诉时效的期限
刑事追诉时效，也称犯罪追诉时效，系指由“刑法规定的、对犯罪人追究刑事责任的有效期限”。超过追诉时效，意味着不能行使求刑权、量刑权与行刑权，也不能适用非刑罚的法律后果，因而导致法律后果消灭。根据《刑法》第87条规定，刑事追诉时效的期限分为四档：1.法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；2.法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；3.法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；4.法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。
这说明，以上第1-3项期限是绝对期限，没有任何例外，但第4项期限则是相对期限，刑法为它设定了“例外”。
（二）刑事追诉时效期限的计算
刑事追诉时效的计算重点是解决计算的起点与终点问题。
关于起点，根据《刑法》第89条规定，对于一般犯罪行为（不具有连续或继续状态的），从“犯罪之日”起计算；对于连续或继续状态的犯罪行为，从犯罪行为“终了之日”起计算。
问题在于“犯罪之日”，理论上有多种理解：犯罪行为实施之日；犯罪行为发生之日；犯罪行为完成之日；犯罪行为停止之日；等等。但作为一种主流并已达成共识的观点是，犯罪之日就是指犯罪成立之日。具体而言，对于行为犯，从犯罪行为实施之日起计算；对于危险犯，从实施危害行为形成危险状态之日起计算；对于结果犯，则应当从犯罪结果产生之日起计算；对于预备犯、未遂犯、中止犯，从犯罪预备、犯罪未遂、犯罪中止之日起算。
至于对连续或继续状态的犯罪行为如何确定犯罪行为“终了之日”，这里是指犯罪“行为”的结束，而不是指犯罪“结果”的结束。连续犯罪，指最后一个独立的犯罪行为完成之日；继续犯罪，指处于持续状态的一个犯罪行为的结束之日。
关于终点，刑法本身未作具体明确。理论界存在一定分歧：一种观点主张以“审判之日”为计算终点，但主流观点主张以“进入刑事诉讼程序”为计算终点。
（三）刑事追诉时效期限的延长和中断
根据《刑法》第88条规定，在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后，犯罪当事人逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。还有，被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。
根据《刑法》第89条第2款规定，在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。
（四）行政处罚追诉时效对刑事追诉时效借用的可能性
由于接受行政处罚的违法行为与接受刑罚的犯罪行为所侵害的社会关系和法益基本相同，作为“小刑法”的行政处罚法借用和吸收刑法所规定的追诉时效，不仅是可能的而且是应当的，特别是在确立追诉时效的原则、追诉时间的延长和中断、追诉期限的起点确定，尤其是对连续犯罪与继续犯罪状态下的起点计算，应当保持一致性。它们具有共同的法治逻辑。
但是，对于时效的类型、时效期限的长短，特别是对时效终点的计算规则，是不可能也不应当相同的。有关部门解释道，“行政违法行为与刑事犯罪情况不同，行政违法行为是违反行政管理秩序，触犯法律、法规尚不构成犯罪的行为，总的来说，这类违法行为是比较轻微的违法行为，对社会所造成的危害相对来说是较小的。”“因此，从这个角度说，行政处罚法关于追诉时效的规定，不宜规定过长，也不必过细。同时，由于行政处罚的种类包括申诫罚、财产罚、人身罚、行为罚几大类，不同于刑罚，因而也不好以不同的处罚种类规定不同的追诉期限。”
五、表达与性质：追诉时效还是追责期限
（一）“追责期限”表述上的多样性
对于2021年《行政处罚法》第36条所规定的“期限”之定性，它到底属于追诉时效还是追责期限，还存在较大的模糊性。性质上的模糊性影响了表述上的多样性，也可能是表述上的多样性影响了对“期限”的定性。
1996年《行政处罚法》第29条和2021年《行政处罚法》第36条对行政处罚追诉时效均以“期限”表述。但在2021年《行政处罚法》修订之前，有关部门的法律文件对这种“期限”的表述以称“追诉时效”为多。全国人大法工委有关部门在“行政处罚法释义”中的解释，在《行政处罚法》2021年修订之前称“行政处罚时效”，之后就称“追责期限”了。在学术界存在更多的提法，“追诉时效”有之，“追责时效”有之，“处罚时效”也有之，还有“追罚时效”的提法。
笔者认为，上述表述差异不便过度计较：一是“时效”与“期限”本身就可以打通使用，我国《刑法》第87条和第88条便是如此。任何时效都是指一种“期限”。二是当我们提“行政处罚的追诉时效”时，谁也不会误解这是指“行政处罚的追责期限”。所以，表述“追诉时效”还是“追责期限”，本来就不是性质上的区别，而只是提法上的区别。追责时效或期限、追罚时效或期限，也是如此。
（二）以“追责期限”代替“追诉时效”
尽管如此，关注提法和表达的准确性还是非常重要的。“追责期限”无疑会比“追诉时效”更加准确，建议以后尽量使用“追责期限”的提法。
一是因为“追责”比“追诉”更精确。“追诉”侧重或包含了诉讼权利的期限，而“追责”在这里仅指追究行政处罚责任的期限。
二是“期限”比“时效”更精确。时效是指一定的事实状态持续存在一定的时间后，即发生一定法律后果的法律制度，它分为诉讼时效和非诉讼时效。非诉讼时效又分为取得时效与消灭时效两种。而行政处罚中的“追责期限”，“是指对违反行政管理秩序的当事人，予以行政处罚的最长期限。超过该追责期限，不再给予行政处罚。”还有，这里的“期限”是不变期限，而“时效”是可变期限。
行政处罚的“追责期限”更能反映对2021年《行政处罚法》第36条所规定“期限”的定性。行政处罚的“追责期限”，是指行政执法机关对于违反行政管理秩序的当事人实施行政处罚的最长期限。超过该追责期限，既不得给予行政处罚，也不得作出以行政处罚为前提的其他不利决定。
（三）“追责期限”的法律特性
行政处罚的“追责期限”包含了下列法律特性：
第一，行政处罚追责期限具有法定性，由法律直接设定。这里的“法律”是指由全国人大及其常委会制定的“法律”。我国的现行制度正是如此。行政处罚的一般追责期限是由《行政处罚法》直接设定的；行政处罚的特殊追责期限，根据2021年《行政处罚法》第36条第1款第2句规定，也须由“法律”规定。行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件均不得设定行政处罚的追责期限。
第二，行政处罚追责期限是一种“时效”以外的“期限”，不是“时效”中的“期限”，所以，它是一种不变期限，不适用期间的中止和中断，除非法律有特别规定。
第三，行政处罚追责期限是一种权力期限，而不是权利期限。“行政处罚时效是限制行政处罚权力的时间规则，具有控制行政权力、提升行政效率、维护法的安定性和保护处罚相对人权益的制度功能。”“《行政处罚法》第36条规定的处罚时效主要是指狭义上的追究时效。”
第四，从法律后果上说，超过行政处罚追责期限后，行政执法机关不得再对违法当事人实施行政处罚，也不得作出以行政处罚为前提的其他不利决定，如加处罚款或征收滞纳金等。就违法当事人而言，它可以不再接受行政处罚及其相应的不利后果。
六、计算方法：追责期限的起点与终点
行政处罚追责期限的计算乃是正确适用2021年《行政处罚法》第36条的关键。而这一关键问题中的关键乃是如何确定追责期限的起点与终点问题。
（一）行政处罚追责期限的起点
关于行政处罚追责期限的计算起点，世界上主要有两种法例：一种是从违法行为实施之日起算，如西班牙等；另一种是从违法行为成立之日起算，如德国和我国台湾地区等。而行政违法的成立又分两种情况：一是只要实施了法定的禁止性行为就构成违法；二是除了要求实施某种行为外还要求有某种危害结果发生才能构成违法。前者的追责期限从行为完成时起算，后者则从危害结果发生之日起算。
我国关于行政处罚追责期限如何计算问题，2021年《行政处罚法》第36条第2款似乎已有清晰规定：“......从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”但是，一旦进入具体的适用，马上发现只规定到这一程度是远远不够的。这一规定还需通过法律解释或学理解释进行细化。
细化行政处罚追责期限计算起点的基础乃是细化违法行为的种类和结构。借鉴犯罪行为理论，作为行政处罚对象的违法行为结构图谱如下：
作为行政处罚对象的违法行为首先可以分为行为型与状态型。行为型的特点是违法行为一发生便完成。如驾车闯红灯。行为型违法行为的追责期限从违法行为发生之日起算，而“违法行为发生之日是指行为完成或停止之日”。但从违法构成要件上说，它又可分为即成型与结果型。前者是行为一发生便具备违法构成要件，便完成了该违法行为，前面所述的驾车闯红灯便是；后者是指违法行为发生后还需等待结果的出现，如殴打他人至轻微伤。对于这两者追责期限的计算起点，略有不同：即成型违法的追责期限从违法行为发生之日起计算，而结果型违法的追责期限应当从违法结果发生或者对后果的鉴定确立后计算。
作为状态型的违法行为，系指违法行为的发生是以连续或继续（持续）的方式存在。无论是连续违法或继续违法，都应当从作为一个完整的违法行为终了后起算。这里的“终了”包括“完成”“结束”“纠正”等。如当事人违法建设别墅花了5年时间，这属于继续（持续）违法，其追责期限就应当从5年后别墅建成之日起算。如果存在多个违法行为，其追责期限应当分别计算，不能作综合计算。
到此，可以将违法行为与追责期限的对应关系归结如下：
（二）行政处罚追责期限起点的制度解释
上述理论规则是清晰的，但是一旦应用于具体实践又显得复杂起来，尤其是对连续违法、继续违法状态的认定及追责期限起点的计算，为此有关部门作出了各种解释。例如：《全国人大常委会法制工作委员会对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》、原国务院法制办《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》《国家版权局版权管理司关于行政处罚时效的答复》《国家林业和草原局关于非法占用林地行为追诉时效的复函》《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》《国家工商行政管理局对公司登记违法行为行政处罚追责时效问题的答复》等等。
上述各种解释，基本集中在违法继续状态问题上，大多是符合《行政处罚法》关于追责期限之本意，但也存在偏离之处。关于继续违法追责期限起点的计算，主要有“违法行为结束论”与“违法行为纠正论”两种不同观点。前者认为应当从该违法行为完成或结束之日开始，后者认为应当从该违法行为纠正之日开始。笔者认为，“违法行为结束论”比较符合2021年《行政处罚法》第36条第2款关于“行为终了”之原意，至于“违法行为纠正论”，这就比较复杂了，本文第七题将进行专门研讨。
（三）行政处罚追责期限的终点
法律期间或期限总是由它们的起点与终点两端所决定。对行政处罚追责期限的“终点”如何确定，和“起点”一样是一个十分关键的问题。“终点”的远近决定了行政处罚追责期限的长短。
2021年《行政处罚法》第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚......”这就表明，对行政处罚追责期限的“终点”应当是违法行为被“发现”。可是，如何理解“发现”，依然是一个十分复杂的难题。准确理解“发现”本身应当解决三个基础问题：1.发现主体；2.发现标准；3.发现时点。但是这方面的有权解释十分稀少。
2004年全国人大法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》指出，《行政处罚法》规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。《司法部办公厅关于对违法违纪律师行政处罚追诉时效有效问题的通知》重申了这一精神。
上述精神和规则虽然仅仅是针对律师违法违纪行为，无法覆盖所有行政处罚领域。但它已从一个侧面回答了准确理解“发现”本身的三个基础问题：1.关于发现主体。任何处罚机关或有权处罚机关的“发现”都属于行政处罚追责期限中的“发现”，它包括公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关等；2.关于发现标准。只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；3.发现时点从启动调查、取证和立案时计算。群众举报后被认定属实的，以群众举报时间为发现时点。
但是，这种解释是否可以作为通行标准值得反思。笔者也并不认为上述解释属于适用所有行政处罚案件追责期限终点的通用计算规则，但至少可以以此为基础对“发现”违法行为的三个基础问题进行重新研讨并确立通用规则。
一是 关于发现主体。这是解决“谁”发现了当事人的违法行为才算“发现”的问题。
这里只需澄清两点：第一，“发现”与“查处权”相关联，所以，群众发现不算“发现”，只有有权处理的机关或组织的发现才算是“发现”；第二，“发现”并不只限于行政处罚机关，一切国家机关和其他组织，包括行政机关、公安、检察、法院、纪检监察部门和得到法律法规授权的社会组织在立案查处有关案件中，只要发现这一违法行为的，都可以成为发现主体。如法院在审理有关案件中，发现了当事人应当被处罚的违反行政管理秩序行为，也算是对这一违法行为的发现。
二是 关于发现标准。这是解决什么行为才算是“发现”的问题。
这里的“发现”不是一个行为的“物理概念”，而是一个“法律概念”，它与有权机关的查处权及查处程序有关，因而，执法人员在物理上的“看到”或者“听到”违法行为，不符合法律上“发现”标准。有权机关对违法行为的“发现”，应当从对该违法行为的“立案”起算，无论是立案调查还是立案处罚。有关专家在讨论治安案件中的追责时效时指出，“对于已经立案的，应当认定为公安机关已经发现；对于没有立案的，不能认定为公安机关已经发现，即公安机关‘没有发现’。”此外，关于“调查”是否可以作为“发现”的问题，调查存在立案前的调查与立案后的调查之分，立案及立案后的调查当然都属于“发现”的范畴，但是立案前的调查，如果不是通过单位的程序启动，就不算是正式的调查，不应当算作法律上的“发现”，但是单位通过程序正式启动了调查，这应当算作立案调查，自然算作“发现”。
三是 发现时点。这是解决“发现”的具体时点如何确定的问题。
应当建立几项规则：1.具有行政处罚权的机关对该违法行为进行立案调查或立案处罚的，都以“立案”作为“发现”的时点；2.如果行政处罚机关发现“违法行为”在前，发现“违法行为人”在后，就应当以发现“违法行为”为时点；3.由无管辖权的其他机关或组织对其他案件的处理中发现当事人应当作行政处罚的违法行为的，其他机关或组织通知或移交该案件的，以正式的“通知”或“移交”作为发现时点；4.如果群众发现违法行为后向有关机关举报，由于群众不是发现主体，因而“举报”本身不算发现，只有当有权机关立案调查时才算“发现”。
上述规则恐有偏护违法者之嫌，可能会受到执法机关的普遍诟病。但笔者主张和构建上述规则的理由是：其一，任何法律规则都必须具有确定性，让国家机关与当事人具有可预期。如果不以有权机关的“立案”作为“发现”标准，使得一切期限处于不确定和不可预期之中，容易滋生腐败滥权；其二，法律设置行政处罚追责期限的目的本身就是为了要求执法机关及时执法。只要执法机关及时执法，一般不会超过行政处罚的追责期限。
七、计算方法：对“违法行为纠正论”的评述
（一）“违法行为纠正论”的形成和反映
“违法行为纠正论”是与“违法行为结束论”相对应的一种行政处罚追责期限起点的计算方法。“违法行为结束论”要求从违法行为结束之日起计算追责期限，而“违法行为纠正论”则要从当事人不仅结束违法行为而且还要纠正违法的结果状态之后方能计算追责期限。这种理论在“有利于制裁违法和纠正违法”的指引下，更容易被接受。我国有权机关的部分解释正在两个领域将它转化为一种法律制度。
一是关于公司违法登记。原国务院法制办《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》指出：对于虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资行为，在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。《国家工商行政管理局对公司登记违法行为行政处罚追责时效问题的答复》指出：对于公司登记违法行为，如违法的公司自行纠正其违法行为，并达到了《公司法》规定的条件，且自该纠正行为之日起超过二年的，则不应再追究其违法行为。这里的两个解释都是同一个意思：当事人违反公司登记规定或者登记后抽逃出资的行为，行政处罚的追责期限不应当从该违法行为结束，而应当从当事人自我纠正该违法行为结果后起算。
二是关于违法建设。违法建设一般是指未获批准的建设行为（包括未批先建、不批就建以及其他不符法律规定的建设）。违法建设的结果一般又会形成违法建筑。对于违法建设行为的追责期限，习惯上都以违法建设行为结束之日起算，但2012年全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》指出：违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第29条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。这一解释的言下之意是：1.违法的继续状态不仅是指违法建设行为本身的继续状态，而且包括违法结果存在的继续状态；2.对违法建设行为的追责期限不是从违法建设行为完成，而是从违法建筑被当事人自我拆除（纠正）之后起算。
（二）“违法行为纠正论”的错误
尽管“违法行为纠正论”的“初心”无可指责，但它既不科学，又违背法理，特别在很大程度上会导致行政处罚追责期限制度的变相取消。
“违法行为纠正论”的错误根源来自于对“违法行为继续状态”与“违法结果继续状态”的混淆。违法行为的继续状态是指违法行为本身从开始到结束的整个过程状态。它在刑法中称“继续犯”，如非法拘禁他人10年；在行政处罚中称为“继续违法”，如非法占用土地10年。而违法结果继续状态，是指违法（犯罪）行为结束后，该行为所造成的不法状态的继续存在，如刑法上的拐卖妇女儿童犯罪和行政处罚中的抽逃注册资金等。继续违法（继续犯）应当是指违法（犯罪）行为本身的继续，而不是指违法（犯罪）行为所造成不法结果的继续。这是刑法与行政法的通理。1991年８月21日《最高人民法院行政审判庭关于出售淫秽物品如何计算追溯期限问题的电话答复》完全符合这一原理。
“违法行为纠正论”不仅将“违法行为继续状态”与“违法结果继续状态”混为一谈，而且将“继续犯”与“状态犯”混为一谈了。在刑法上，“继续犯”仅仅是行为犯的一种状态，而“状态犯”则是指犯罪行为结果所造成的一种不法继续状态。在行政法上也一样，继续违法是指当事人违法行为本身的继续状态，而状态违法是指违法行为结果所造成的不法状态。刑法上的追诉时效或行政处罚上的追责期限所指行为“终了之日”起算都是对继续违法（继续犯）而不是对状态违法（状态犯）的适用。
“违法行为纠正论”不仅有悖于刑法制度与理论，同样也有悖于行政处罚制度与理论。对于行政违法的当事人，如果当事人的违法行为在被有权机关“发现”之前业已自己纠正了违法结果，大多情况下往往不予处罚；如果“发现”时当事人还未纠正违法结果，一是可能属于无法纠正的情况（如当事人驾车闯红灯），二是可能已被处理机关纠正（通过强制执行等）。“如果以不法行为的后果作为判断行政处罚的追诉时效，势必导致各种不法行为的追诉时效一直无法起算，这既不利于提高行政机关的执法效率，也不利于人民法院查明案件事实。”有专家担忧，如果“单纯以有违法后果（影响）持续，行政主体未发现作为追究时效的判断点，会导致原本应该侧重于违法行为的继续（连续）性的追诉时效流于形式，极有可能出现行政相对人违法后，行政机关怠于履职应当发现而未发现，或者发现有关线索而怠于履职调查的情况”。
最重要的是，如果坚持“违法行为纠正论”，并且主张“纠正”是对“行为结果”的纠正，这种逻辑势必导致刑法上的追诉时效和行政法上的追责期限在很大程度和范围内丧失存在的基础。因为这意味着，刑法上的盗窃罪只有在盗窃人将所盗窃的财物送还给被盗人方能发生追诉时效，杀人犯只有让死者复活才能发生追诉时效。行政法也是同理，违法建设只有在违法建筑被拆除之后、抽逃出资行为只有在还回资金之后才发生处罚追责期限效果，那么，大多情况就会处于无时效无期限之中。这就违背了“一切违法犯罪行为都有追诉时效”的原则和要求。
（三）对“违法行为纠正论”解释的重新评论
原国务院法制办2006年《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》和2000年《国家工商行政管理局对公司登记违法行为行政处罚追责时效问题的答复》所涉的公司登记违法行为，如虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记这些违法行为，只要登记行为结束，就意味着违法行为结束，行政追责期限应当由此起算，不应当从这些违法行为的结果得到纠正时起算。这些违法行为结果的不法状态之继续存在，乃是状态违法的反映，刑法上将它作为“状态犯”早有定论。
2011年，全国人大法工委为答复住房和城乡建设部办公厅《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》所作的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》在行政法学界引起了更大的关注和争议。它一反其他解释长期所持的逻辑和法理，不是以“违法行为”的“终了”之日，而是以违法结果的“纠正之日”作为追责期限的起算点。
违反规划许可、工程建设强制性标准建设的行为，包括不批而建、未批先建和其他违反法律、法规规定而建，都属于“违法建设行为”。这种违法行为本身的不法性和违法行为结果的不法性都可以为继续状态。如违法建造别墅持续花了5年时间，这5年时间属于违法行为本身的继续状态时间；违法建设的别墅完成后过了15年才被拆除，这15年就属于违法结果所造成不法状态的继续，是一种结果状态。行政处罚中的违法继续状态系指违法行为本身的持续状态，而不是指违法行为所造成结果的不法状态。有学者在解释“状态犯”（Zustandsdelikte）时早就解释了这一事例：“例如违建一旦完成，违法状态虽持续存在，即违法状态因违法行为终了所造成，故与前揭继续违法行为概念有所不同，故行政罚裁处时效应自违建行为完成起算。”“如果认为违法建筑存在属于违法行为的持续状态”，显然“与时效制度理论存在悖论”。
不是以违法建设行为结束而是以违法结果的纠正作为行政处罚追责期限的计算起点，这一解释虽然为强制拆除久存不理的违法建筑提供了依据和工具，但它无疑以推翻刑行上的追诉时效为代价。与其通过这种“权宜之计”来保证可以轻易拆除超过时效的违法建筑，不如通过立法修改对违法建设的追责期限。因为不符合法理和逻辑的制度是没有生命力的。
如果能将“违法行为纠正论”理解为对违法行为本身而不是对违法结果的纠正，那倒确实适用一定范围的情形。因为确有不少继续违法行为的“终了”包括了对违法行为本身的“纠正”（违法行为的停止或改正）。如违法占用土地，它本身就是一种继续状态的违法，这种违法的“终了”只有通过“纠正”（退还被占用土地）而实现。再如当事人在某处违法停车了3个月，从未间断，这就属于一种继续违法。这种违法的“终了”也只有通过“纠正”（当事人自我挪车或被交警部门强制拖走）而实现。可见，“违法行为纠正论”并非绝对完全错误，它只是错在：1.简单地将违法行为的连续或继续状态等同于“终了”。其实违法行为的“终了”范围远大于“纠正”，“纠正”只是“终了”的一种方式而已；2.“违法行为纠正论”混淆了违法行为与违法结果之间的关系，并错将违法结果状态的纠正作为起算追责期限的起点。“违法行为纠正论”只能适用对违法行为本身的纠正而不是对违法结果的纠正。
“违法行为纠正论”只是一种违法追责期限起点的计算方法，而不是对违法行为是否应当纠正的态度。就态度而言，对于任何违法行为或违法结果的不法状态都必须予以纠正！所以，反对“违法行为纠正论”断然不是反对纠正任何违法行为或违法结果，只是反对将违法行为结果的不法状态之纠正作为追责期限的计算起点而已。
八、计算方法：对“不作为违法”的特别考察
以上的讨论视野似乎停留在“作为”形式的违法行为上。那么，对于“不作为”的违法行为追责期限的计算方法是否具有特殊性呢？特别是，“不作为违法”是否可以适用“违法行为纠正论”？
法律行为具有“作为”与“不作为”之分，作为行政处罚对象的违法行为同样具有“作为违法”与“不作为违法”之分。“不作为违法”系指公民、法人或者其他组织未履行法定“作为义务”的行为，如酒店办理旅客住宿未依《旅馆业治安管理办法》规定登记旅客身份信息，企业违反《社会保险法》不为职工交纳社会保险费，证券发行人及其他信息披露义务人违反《证券法》规定未披露有关信息，等等。这里的“不作为违法”是指纯粹的“不作为”，是违法行为本身的不作为，不是指“前置条件”的不作为。
“不作为违法”与“作为违法”的“共性”在于，作为处罚对象的违法行为，它们在本质上都以违反法定义务为主要特征。只是法定义务有作为义务与不作为义务之分。违反作为义务中的违法是“作为违法”，而违反不作为义务中的违法则是“不作为违法”，主要表现为不履行法定职责。后一点才算得上两者相互区别的“个性”。但是，这一“个性”还不足以抵抗和推翻前述“共性”支配下的共有制度和概念，即成违法、连续违法和继续违法，违法行为状态与违法结果状态，行为违法与状态违法等等，不仅在“作为违法”中存在，在“不作为违法”中同样存在。为此，在行政处罚追责期限及计算方法上对“不作为违法”作特别考察时，不得不澄清和阻却以下四点误解。
一是，以为在“不作为违法”中没有即成违法，只有连续违法和继续违法。此观点是错误的。“不作为违法”以消极不作为作为其行为特征，因而以连续违法和继续违法状态为多，但绝对不是不存在即成违法。在现实中，作为即成行为的“不作为违法”并不鲜见，如酒店办理旅客住宿未依《旅馆业治安管理办法》规定登记旅客身份信息就交其钥匙让其入住。这一行为一完成，即成违法也即完成。
二是，以为在“不作为违法”中只有继续违法，不存在连续违法。此观点同样错误。“不作为违法”确实以继续违法为多，如证券发行人及其他信息披露义务人连续5年没有披露应当披露的有关信息，但连续违法也大量存在，如酒店在一年中有5次没有为入住旅客办理身份信息登记，这就属于连续违法而不是继续违法。
三是，以为在“不作为违法”中违法的继续状态只存在于违法行为本身，不存在于违法行为的结果中。此观点不甚全面。在“不作为违法”中，既存在违法行为本身的不法持续状态，如企业持续10年未为职工交纳社会保险，也存在违法结果的不法状态之持续，如旅客长租酒店3年，酒店一直未办理登记。这里，第一天酒店未作登记就让旅客入住，就属于“不作为违法”行为的完成，接着的3年，属于酒店“不作为违法”行为结果所造成的不法状态的继续。
四是，以为“不作为违法”行为的结束和终了以当事人的违法行为被纠正为标志。这显然属于以点盖面。应当承认，确实有不少“不作为违法”的结束和终了是以“作为”代替“不作为”为标志，这固然属于对违法行为的“纠正”，如证券发行人及其他信息披露义务人连续5年没有披露应当披露的有关信息，但在第6年开始披露并补充披露有关信息了，这意味着当事人开始纠正自己以前的违法行为了。但问题在于，并不是所有的“不作为违法”行为的结束和终了都以“纠正违法”为标志。如前述的企业持续10年未为职工交纳社会保险，但第11年该职工已与企业解除了劳动关系，企业就不再具有为该职工交纳社会保险的义务了。可见，违法行为的纠正并不是违法行为结束和终了的唯一标志。
看来，“不作为违法”的特殊性，并不发生在行政处罚追责期限及其计算方法上，只发生在如何区分一个违法还是多个违法的问题上。2021年《行政处罚法》第36条所针对的“违法行为”不仅适用“作为违法”，同样适用“不作为违法”。对“不作为违法”的追责期限同样适用2年、5年或法律规定的其他期限；追责期限的起算同样从“不作为违法”的“发生”之日或“终了”之日起算；对“不作为违法”行为的“发现”也适用相同的标准和规则。
不过需要引起关注的是，由于“不作为违法”以不履行“作为义务”为特征，而“作为义务”的履行期限则有明确与不明确、有期限与无期限之分，只有在当事人超过了明确的履行期限后才能算作“不作为违法”之发生。有学者指出，“行政处罚法并未明确规定不作为违法行为行政处罚追诉时效的起算，但按照该法第29条的规定，不作为违法行为的行政处罚追诉时效从法律规定的义务履行期限届满之次日起算更为合理。而对于连续性不作为违法行为，追诉时效从最后一次法定应作为期限届满的次日起算，更符合行政处罚法第29条第二款的立法本意。”
结语
行政处罚追责期限系指超过一定期限行政执法机关对当事人的违法行为不再处罚的法律制度。它属于一种不同于诉讼时效的不变期限和除斥期限。这一制度的建立旨在寻求对违法者的制裁和社会关系稳定之间的平衡，旨在迫使行政执法机关及其执法人员及时依法履职。我国行政处罚追责期限具有自己的特色，它以2年和5年作为普遍追责期限，又以法律特别规定的期限作为补充。行政处罚追责期限制度中的难点恰恰在于期限的计算方法，即如何确定追责期限的起点和终点。行政处罚追责期限的起点应当从违法行为的“发生”或“终了”起算，终点应当以有关机关对违法行为的“发现”为准。这种“发现”不应当模糊不清、让人无法预期和确定，应当以有权处理机关的立案调查或立案处理为标志，或者以其他机关的正式通知和移交为准。我国行政处罚追责期限不仅适用“作为违法”，同样也适用“不作为违法”。“违法行为纠正论”主张处罚追责期限的起点应当从违法行为的违法状态（包括违法行为本身的违法状态和违法结果的不法状态）被“纠正”起算，这一理论的出发点无可非议，但它只适用部分“不作为违法”的个别情形之中，无法成为行政处罚追责期限制度中的普遍规则。
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