建设工程“清单漏项”
责任究竟谁担责？
在建设工程领域，工程量清单报价方式在依法必须招标的工程项目中广泛应用。然而，因工程量清单漏项引发的工程款结算争议时有发生，这使得承包人能否请求调整合同价款成为一个备受关注的问题。无论是单价合同还是总价合同，清单漏项都可能给发承包双方带来重大争议，而对于责任的认定也因合同约定及具体情况的不同而存在多种观点。究竟该如何确定 “工程量清单漏项” 的责任，成为建设工程施工合同纠纷中的关键问题之一。
一、工程量清单漏项概述
（一）工程量清单
工程量清单详细载明工程分部分项工程项目、措施项目、其他项目的名称和相应数量以及规费、税金项目等内容。住建部《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500 - 2013）规定，招标工程量清单是工程量清单计价的基础，可作为编制招标控制价、投标报价等的依据之一。在工程量清单计价的工程项目中，发包人委托造价咨询人编制招标工程量清单，承包人根据其填报价格形成已标价工程量清单，工程量清单是工程结算的重要依据。
（二）“清单漏项”的定义
“清单漏项” 指依据工程量清单规则，应当在工程量清单中体现却未体现的工作内容或项目。招标工程量清单应依据施工图纸编制，若施工图纸中有某项可列项的工作内容而清单中未体现，即为清单漏项。
（三）“清单漏项”的原因
1、施工图纸设计深度不足：发包人提供的招标图纸有时为初步设计图，或存在不规范、模糊等问题，导致图纸设计深度不够。这使得编制人员容易遗漏施工内容，进而使投标人清单报价出现偏差。
2、故意或过失漏项：招标工程量清单编制人员根据设计图纸编制清单时，可能因能力、经验不足或时间紧迫等原因过失性未识别招标设计图纸所包含的全部工程内容；也可能为降低工程项目控制价，故意遗漏部分非重要工程内容，导致工程量清单与工程施工图纸包含的工程量不相符。
3、存在道德风险：招标人可能故意模糊项目特征或标明 “具体详见图纸”，将项目特征描述不清的风险转移给投标人，以减少自身工程成本。
4、过失或故意未发现漏项：投标人在投标报价时，依据招标人提供的工程量清单、补遗及其他补充文件和设计图纸，按照招标工程量清单项目特征描述投标报价。当施工图纸与招标工程量清单不一致时，投标人可能因未发现或为使投标报价不高于控制价故意不向招标人提出更正，导致已标价工程清单与施工图纸包含的工程工作内容不相符。
5、难以行使权利：招标文件虽约定投标人有权在一定期限内提出工程量清单是否存在漏项问题，但投标人往往因时间紧迫、中标心切等原因未能及时提出，在履行过程中发现漏项后易产生纠纷。
二、清单漏项时价格调整的规范文件
《工程量清单计价规范》(GB50500-2013)4.1.2招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。9.5.1合同履行期间，出现招标工程量清单项目缺项的，发承包双方应调整合同价款。9.5.2招标工程量清单中出现缺项，造成新增工程量清单项目的，应按照本规范第9.3.1条规定确定单价，调整分部分项工程费。9.5.3由于招标工程量清单中分部分项工程出现缺项，引起措施项目发生变化的，应按照本规范第9.3.2条的规定，在承包人提交的实施方案被发包人批准后，计算调整的措施费用。
对于该规范性文件条文的效力问题，根据2012年12月25日，住建部关于发布国家标准《建设工程工程量清单计价规范》的公告，虽然明确了部分条（款）为强制性条文，必须严格执行，但普遍认为该强制性条文仅为“管理性强制性规定”，非“效力性强制性规定”，因此违反该规范是否必然导致相应合同条款无效，司法实践中仍存在争议。
观点一：招标文件、施工合同未作特殊约定的情况下，清单漏项责任由发包人承担。
✍【（2020）黔民终102号】法院认为：
高速公司主张提出的“附属义务”工程，实际上是工程量清单中漏项的项目，而漏项的原因，无非两种情形：一是按招标图可以编制工程量清单但实际没有编制而导致漏项；二是由于招标图与施工图存在诸多差异，按招标图无法编制出与施工图完全吻合的工程量清单而导致漏项。按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）第3.1.2条规定：采用工程量清单方式招标，工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。如果产生未在工程量清单中出现的情况，属工程量清单的准确性和完整性存在瑕疵，责任在招标人而不在投标人，对这部分工程进行量价计算是合情合理的。
也就是说，案涉属于“附属义务”的工程，按照行业通常做法认定，实际上是工程量清单的漏项，根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）第3.1.2条和第4.5.3条“工程计量时，若发现工程量清单中出现漏项、工程量计算偏差，以及工程变更引起工程量的增减，应按承包人在履行合同义务过程中实际完成的工程量计算”的规定，案涉属于“附属义务”的工程应该应据实结算。”。
观点二：招标文件和施工合同，明确约定清单漏项责任由投标人承担，应遵照约定执行，承包人不得就工程量清单中的漏项主张价款调整。
✍【（2021)最高法民终750号】法院认为：
合同约定是价款调整的核心依据。施工过程中，承包范围工程量发生变化和设计变更是正常情况，故案涉合同约定固定总价，不因政策性费用变化、市场价格变化而调整。最高院二审对一审法院观点予以支持。其理由在于，应付工程款争议在于：土建工程量清单与土建施工图对比，没有列明的项目造价，以及土建施工图工程签证及变更项目的造价是否属于应调增的工程价款，核心在于合同为固定总价前提下，双方对于工程量变更价款调整约定的理解。
首先，合同已约定固定总价，明确了工程价款调整的范围只有土建工程量清单（附件2），其余均不作调整；其次，价款调整需要土建工程量清单中的工程量超出5%且以土建工程量清单中的单价作为参照；最后，没有列明的项目造价，以及土建施工图工程签证及变更项目均包含在承包范围之中。因此，不应予以调增。
观点三：招标文件和施工合同中约定由承包人承担清单漏项责任，不能免除工程量清单招标中发包人应提供准确及完整工程量清单的义务，清单漏项责任由发包人承担。
✍【（2018）皖01民终634号】法院认为：
经开重点局虽在招标文件中约定“开标前，投标人应认真对照施工设计图纸等文件核对招标人提供的工程量清单，发现工程量存在项目划分误差、计量单位误差、数量误差、遗漏项目的，必须在清单发放后3日内向招标人提出异议或修正要求，否则招标人可不予答复，投标人在规定时间内未对工程量清单提出异议的，中标人不再对工程量清单项目和数量进行校对调整，投标人必须按其报价完成招标文件规定范围内的招标设计图纸上的所有工程项目”，但经开重点局应当保证工程量清单的准确性和完整性，该约定将工程量清单中出现的清单漏项的责任转嫁给投标人承担，免除了招标人应提供准确及完整工程量清单的义务，漏项工程量未包含于投标工程总价之中，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。
观点四：虽招标文件和施工合同有明确约定，应由承包人承担工程量清单漏项风险，但该约定免除了发包人应对工程量准确性负责的义务，有违公平原则和诚信原则，因发承包人都有过错，应根据过错程度分别承担清单漏项的责任。
✍【（2019）最高法民终379号】法院认为：
招投标文件和案涉《建设工程施工合同》均明确约定承包人对工程量清单有根据招标资料及设计图纸计算复核的义务，且在招标前未就其准确性和完整性提出异议的，工程量不予调整。但根据招标代理机构、其他投标人的情况说明，银泰公司在招标工程中没有发放工程图纸。银泰公司虽在招标前给东欣公司马××发放过一份工程图纸，但未能提供证据证明该份图纸与招标清单相配套。而东欣公司、金义祥作为承包人和实际施工人在负有核对工程量清单与图纸一致性义务的情况下，未就图纸发放问题提出异议，也未与银泰公司协商；银泰公司实际发放图纸后，也未就工程量清单与图纸之间的差异进行核对，亦应承担相应责任。
综合考虑，案涉工程已验收合格并实际交付银泰公司使用，金义祥就工程量清单与图纸差额部分已实际付出成本与劳动，银泰公司作为案涉工程的实际使用者与收益方，依公平原则，应就大部分款项承担支付义务。故本院对一审法院酌定已完工部分差额35885509.09元中的80％，即28708407.27元属银泰公司应当支付工程款的处理意见，予以认可。
律师总结
从上述多份判决来看，在合同并未对清单缺项、漏项的责任进行明确约定的情况下，相应的责任和风险原则上由发包人承担，在合同明确约定承包人对清单缺项、漏项负责，或约定固定总价合同，合同价款不再调整，人民法院仍存在不同的观点。
因此，为避免争议，发包人和承包人在招投标过程中应本着诚信原则，尽量减少漏项漏量的发生，以维护建筑市场的正常交易秩序。发包人在编制工程量清单时应做到全面、准确，尽可能保证招标工程量清单的准确性。承包人在审核发包人工程量清单进行投标报价时应严格把关，认真核对工程量清单。一旦发现存在该类情况，第一时间提出异议并反馈，避免后续因此产生纠纷。
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