政府信息公开答复类型理解与适用
文/后向东，国务院办公厅政务办公室三处处长，法学博士。
2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，核心内容之一就是处理决定类型化，明确了5大类、22种对外答复类型，以规范政府信息公开申请办理工作，同时也规范行政复议机关和司法机关的案件办理工作。
具体如下：
新条例实施5年来，处理决定类型化的实际效果超出预期。政府信息公开申请总量稳步上升，纠纷量非正常过快增长的态势得到根本性扭转，纠纷率大幅下降，困扰各方多年的滥用申请权行为在法治框架内得到有力纠治。
近日，在第二届全国行政审判行政复议工作同堂培训上，有关同志重点讲解了政府信息公开答复类型理解与适用问题，相关内容可供广大政府信息公开工作人员、行政复议工作人员和行政审判工作人员参考。
一、予以公开
予以公开的具体答复方式有3种。
（一）告知获取方式和途径。
适用这一答复方式时注意把握三点。
一是获取方式和途径不限于本机关，也可以是其他行政机关的网站等途径，但不宜指向商业网站等途径。
二是相关政府信息之前未公开的，可以先通过本机关网站等渠道公开，然后再告知申请人获取方式和途径。
三是按照中央有关强化服务理念的要求，申请人对相关政府信息确有现实需求的，该政府信息虽然已经对外公开，行政机关也可以考虑在告知获取方式和途径的同时，向申请人提供该政府信息。
（二）向申请人提供政府信息。
适用这一答复方式时，行政机关可按常规出具专门的书面决定，也可不出具专门的书面决定，而是直接向申请人提供相关政府信息，当面交付的以签收回执的形式固定证据并归档，邮政寄送的以邮局回执为证据并归档，以电子邮件等电子形式交付的以经办人备注或打印相关回执的形式固定证据并归档。
（三）告知申请人获取政府信息的方式、途径和时间。
这一答复方式的适用情形是，相关政府信息可以公开、但目前不宜公开、将在特定时间公开，或者相关政府信息尚未制作形成、但将在未来特定时间制作形成并公开。
适用这一答复方式时要注意，告知获取政府信息的时间点应当基本确定，且不能过于久远。一般认为超过2个月的，就不宜再适用这一答复方式，当然，这不是法定时限，是一种合理性判断标准。如果时间点不确定或者过长，行政机关可在采取其他答复方式（如信息不存在等）的同时，提示申请人关注未来可能公开相关政府信息的时间和途径。
二、不予公开
不予公开的具体答复方式有8种。
（一）属于国家秘密。
适用这一答复方式时要注意两个问题。
一是必须是依法经过定密程序才构成国家秘密。未经定密程序，只是工作人员在政府信息上标注了秘密甚至机密等字样，或者虽然符合定密条件但未实际履行定密程序，都不构成法定意义上的国家秘密。
二是收到政府信息公开申请后，发现此前没有定密但应当定密的，可以在依法履行定密程序后以属于国家秘密为由拒绝公开。
（二）法律、行政法规禁止公开。
适用这一答复方式时要注意三个问题。一是法律、行政法规有明文规定，而不能是原则性、笼统性的规定。二是地方性法规、规章禁止公开的，不符合这一条的规定。三是在答复时必须列明所依据的法律、行政法规具体条文。
（三）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定。
“三安全一稳定”的判定，是个非常复杂的问题，政府信息公开条例没有给出进一步的标准，原则上以行政机关的判断为准。由此引发争议的，复议机关如存疑可在进一步研判基础上做出决定，也可提请相应政府信息公开工作主管部门进行研判后作出决定，司法机关如存疑，以提请相应政府信息公开工作主管部门进行研判后做出判决为宜。
（四）公开后会对第三方合法权益造成损害。
适用这一答复方式时要注意，其判断标准是公开后是否会对第三方合法权益造成损害，而不是相关信息是否构成商业秘密、个人隐私。在这个问题上，不应再去争论什么是商业秘密、个人隐私，这是没有法定答案的问题，而应将关注点放在公开后是否会损害第三方合法权益上。
（五）属于人事管理、后勤管理、内部工作规范三类内部事务信息。
内部事务信息，是一个很宽泛的概念，在多数国家信息公开法中没有使用，原条例中没有使用，但实践中由于种种原因，约定俗成、深入人心。新条例一方面尊重实践中已经形成的广泛认知，另一方面对这一概念做了明确限定。只有人事管理、后勤管理、内部工作规范三类信息才属于内部事务信息，其他信息，即便可能带有一定内部性，也不能推论为内部事务信息，也就是不能将内部事务信息概念扩大适用。
（六）属于讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四类过程性信息。
过程性信息，与内部事务信息一样，也是多数国家信息公开法中没有使用、原条例也没有使用，但在实践中约定俗成、深入人心的、非常宽泛的概念。也是出于尊重实践已经形成的普遍认知的考虑，新条例承认了这一概念，同时对其内涵作了明确限定，只有讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四类属于过程性信息，其他信息，即便带有一定过程性，也不能推论为过程性信息，也就是不能将过程性信息概念扩大适用。
（七）属于行政执法案卷。
行政执法应当做广义理解，不只是行政处罚、行政强制等带有制裁性的行为属于行政执法，其他行政行为，像行政许可、行政协议等，甚至包括政府信息公开，都属于行政执法。
（八）是工商登记资料、不动产登记资料等其他法律或行政法规规定了专门查询办法的信息。
第一，凡是法律、行政法规对相关信息查询有专门规定的，包括法律、行政法规有原则性规定，规章甚至规范性文件做出具体规定的，都适用这一答复方式。
第二，申请人无论是否符合查询办法规定的查询条件，都不影响这一答复方式的适用，换言之，行政机关应当引导申请人通过专门的程序查询相关信息，不宜通过信息公开渠道办理行政查询事项。
三、无法提供
无法提供的具体答复方式有3种。
（一）本机关不掌握相关政府信息。
本机关不掌握相关政府信息的情形多样。从主体的角度看，至少包括两种情形，一是相关信息客观上不存在，不光本机关没有，其他行政机关也没有，二是相关信息本机关没有，但是其他行政机关可能有。从客体的角度看，至少包括三种情形，一是信息自始至终不存在，二是信息曾经存在过，但因依法依规销毁或保管不善等原因当前已不存在，三是信息应当存在但是客观上不存在，比如相关文件要求行政机关制作特定信息但行政机关事实上未制作。
适用这一答复方式时要注意两个问题。一是这一答复方式不做进一步区分，特别是“本机关没有、但是其他行政机关可能有”的情况下，行政机关原则上依然按照条例第三十六条（四）的规定答复，一般不适用第三十六条（五）的规定。二是应当存在而不存在、或者曾经存在过但因保管不善等原因当前已不存在的，行政机关实事求是作出答复，不能文过饰非，涉及责任追究的，另行办理；复议机关和司法机关也要注意区分，不能因为应当存在而不存在涉嫌违法或不当，判决行政机关信息不存在的答复违法或不当，这是两回事，不能混为一谈，相关问题可以通过行政复议建议书或司法建议书的方式指出来并推动改正。
（二）需要专门汇总、分析、加工整理或者另行制作的。
这一答复方式原则上适用于非正常申请，特别是防范大规模数据汇聚分析风险。
正常情况下，行政机关应当按照中央有关强化服务理念的要求，积极为申请人加工整理或者另行制作相关信息，更好满足合理的信息需求。这也是减少不必要的行政争议的现实选择，相比较于后续去出庭应诉，加工整理或者另行制作信息的工作量应当是更小一些的。
（三）补正后重新提交的申请内容仍不明确。
这一答复方式也主要适用于非正常申请的处置，特别是申请人明显滥用申请权、不配合补正甚至完全拒绝正常的沟通交流。
正常情况下，申请内容不明确的，行政机关通过电话沟通等方式明确申请内容，依法依规及时作出处理，原则上不需要启动补正程序。
四、不予处理
予以处理的具体答复方式有5种。
（一）以政府信息公开申请的形式提出信访、举报、投诉等诉求。
适用这一答复方式时要格外注意，不能将其混同于申请公开涉及信访、举报、投诉相关信息的行为。这是两种完全不同的情形，实践中不少行政机关、复议机关、司法机关不能正确区分这两种情形，做出一些相互混淆的判断。
（二）重复提起内容相同或相近信息公开申请。
适用这一答复方式时要注意两个限定条件。第一，本机关已经对此前内容相同或相近的申请依法做出处理。第二，内容相同或相近的判断标准，以本机关收到的申请为限，不能扩大到其他行政机关，也就是说，目前的制度条件下，即便申请人向其他行政机关提起过同样的申请，本机关也不能适用这一答复方式。
（三）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物。
正常情况下，行政机关应当按照中央有关强化服务理念的要求，在条件允许的情况下力所能及地为申请人提供相关出版物，毕竟，提供出版物的成本，比后续参加复议诉讼的成本一般还是要低一些的。当然，如果条件不具备，或者申请人的真正目的并非获取相关出版物，该拒绝就依法明确予以拒绝。
适用这一答复方式要注意区分，相关信息已经通过政府公报等出版物公开的，如果申请人申请获取的是该信息，而不是要求提供该出版物，则不能适用这一答复方式，而应适用“予以公开”类型中的相应答复方式。
（四）申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围且无法提供合理理由。
适用这一答复方式时注意把握三点。第一，国务院办公厅发布了《政府信息公开信息处理费管理办法》，对于数量、频次明显超过合理范围的，原则上通过收费机制加以调节，不直接适用这一答复方式。第二，当收费机制不足以维护公共利益时，也就是说，即便申请人愿意缴纳费用，相关信息也不能公开的，则应当参照收费机制确定的数量标准，直接适用这一答复方式加以拒绝。第三，要深入研判申请的目的和用途，如果目的和用途合理且正当，如学生基于科研需要，即便数量、频次多一些，也应当按照中央有关强化服务理念的要求，力所能及地予以提供，不宜简单拒绝。
（五）申请人已经通过其他渠道获取，要求行政机关进行确认或重新出具。
这一答复方式背后涉及的问题比较复杂。比如，有些应当予以保护的个人信息、敏感信息甚至机密信息，因种种原因被相关人获取，当事人为了求证等目的，可能要求行政机关公开其在申请中附具的信息。这种情况下，行政机关无论是做出公开或者不公开的决定，都可能从另一个侧面透露敏感情况，因此，不能简单处理。凡是申请人在申请中附具所要求公开的信息的，一概回复不作为政府信息公开申请处理。
美国处理类似问题的方式比较简单粗暴，1986年通过的一个法案授权行政机关在这种情况下依法可以说谎。
五、其他处理
其他处理的具体答复方式有3种。
（一）申请人逾期未补正，视为放弃申请，处理程序终止，行政机关正常结案归档。
（二）申请人未按要求缴费。
行政机关按规定发出收费通知，申请人对收费决定不服的，不能单独就收费决定本身提起复议或者诉讼，而应当自收费期满后，行政机关不再处理其申请，待法定处理期满后，以行政机关不作为为由提起复议或者诉讼，在不作为之诉中，对收费决定进行审查。
之所以做这种制度安排，是为了简化程序，避免实践中出现混乱。如果允许对收费决定单独提起诉讼，后续的期限衔接会非常复杂。考虑到政府信息公开制度的执行主体多达二十多万个行政机关、数千个司法机关，过于复杂的程序衔接，一定会造成极大的混乱。为此，在制度设计上将收费决定的救济环节后置，合并到程序末端的不作为之诉，降低程序复杂程度，保障程序正常运转。
（三）作为兜底性的其他处理。
这是兜底性的答复方式，只适用于极少数特殊情形，适用时应当有较为充分、合理的理由。
全国政府信息公开工作主管部门明确要求，行政机关应当尽可能避免采用这种答复方式。对于这类答复方式数量较大的，所属的政府信息公开工作主管部门要介入调查。复议机关、司法机关对这类答复方式，也应当严格审查标准，加强监督。 来源：行政执法与行政审判
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