行政法2021年（延考）主观卷回忆题

案 情

2006年4月13日，甲县草原局向刘某颁发临时使用草原许可证，位置及面积为甲县乙乡16 400亩，划定了四至界限范围，使用期限50年。2006年9月，刘某取得了《土地开发许可证》。2006年10月，刘某办理了《国有土地使用权证》，用途为畜牧业，未注明土地面积及土地使用期限。2012年7月16日，甲县招商局与李某签订了以有机、绿色农业产业开发为内容的《投资意向书》，经甲县招商局推荐、撮合，李某与刘某达成联合开发协议，并于同年7月18日签订了《土地转让协议书》。随后，李某按照《投资意向书》《土地转让协议书》的内容，于同年8月27日注册成立了丰胜公司，对土地进行公司化开发经营。

丰胜公司向甲县国土资源局提出变更原《国有土地使用权证》《土地开发许可证》《土地承包合同》使用权人的申请，甲县国土资源局答复：因行政区划调整，乙乡将并入丙市，故变更土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由丙市政府及职能机构办理变更手续。乙乡并入丙市后，丰胜公司申请丙市自然资源局办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，丙市自然资源局以未见到档案材料为由拒绝办理。2017年12月12日，丙市政府作出《关于同意收回国有土地使用权的批复》，2017年12月13日，丙市自然资源局依照该批复以“超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发”为由向刘某作出并送达《收回国有土地使用权决定书》。

丰胜公司认为丙市政府、丙市自然资源局违法收回土地，严重损害其合法权益，提起行政诉讼，请求法院判决：①撤销《收回国有土地使用权决定书》；②赔偿经济损失1000万元。法院受理案件后，通知甲县招商局作为第三人参加诉讼。法院经现场调查，土地现状与作出行政行为时相比已发生显著变化，无法确定丰胜公司的具体损失。

问 题

1.丰胜公司作为本案原告主体是否适格？请说明理由。

2.谁是本案适格被告？请说明理由。

3.丙市自然资源局作出《收回国有土地使用权决定书》是什么性质的行为？请说明理由。

4.针对丰胜公司提出赔偿经济损失1000万元的请求，法院如何处理举证责任和赔偿数额？

5.甲县招商局在诉讼中具有什么诉讼权利？若甲县招商局经传唤无正当理由拒不到庭，法院如何处理？

6.若法院一审判决遗漏丰胜公司的赔偿请求，二审法院如何处理？

思考时间

问题及参考答案

1.丰胜公司作为本案原告主体是否适格？请说明理由。

行政诉讼的原告资格

行政相对人在理论上分为直接相对人和间接相对人，不仅包括行政行为文书中载明的人，还包括行政行为文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2006年9月、10月，甲县土地管理局向刘某颁发《土地开发许可证》及《国有土地使用权证》，虽然上述证书中未注明土地的面积，但四至清楚。2012年7月18日，李某与刘某签订《土地转让协议书》，将16 400亩土地使用权转让给李某，可以证明李某合法获得了土地使用权。同年8月27日，李某成立丰胜公司进行公司化经营。丙市自然资源局虽然于2017年12月13日向刘某作出了《收回国有土地使用权决定书》，但收回土地的决定，实际上影响到了丰胜公司的利益，丰胜公司作为本案原告主体适格。

行政行为的相对人具有行政诉讼的原告资格，行政行为的利害关系人也具有行政诉讼的原告资格。行政行为利害关系人的原告资格是考试的重点。

丰胜公司作为本案原告主体适格。李某与刘某签订《土地转让协议书》，成立丰胜公司，对土地进行公司化经营。丙市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》实际上影响到了丰胜公司的利益，丰胜公司与《收回国有土地使用权决定书》有利害关系，根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，丰胜公司有权提起行政诉讼。

2.谁是本案适格被告？请说明理由。

行政诉讼的被告资格

根据《行诉解释》第19条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，虽然丙市政府于2017年12月12日作出了《关于同意收回国有土地使用权的批复》，批准收回涉案土地，但该批复属于内部行为，对外并不发生法律效力，对外发生法律效力的是丙市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》。因此，丰胜公司应当以丙市自然资源局为被告提起诉讼，丙市政府并非本案适格的被告。

上级行政机关批准下级行政机关对外作出行政行为：上级行政机关的批准行为是内部行为，不属于行政诉讼受案范围；下级行政机关作出的行政行为是外部行为，属于行政诉讼受案范围。当事人提起行政诉讼的，以下级行政机关为被告。

丙市自然资源局是本案适格被告。根据《行诉解释》第19条的规定，丙市自然资源局根据丙市政府于2017年12月12日作出的《关于同意收回国有土地使用权的批复》的批准行为作出《收回国有土地使用权决定书》，丰胜公司应当以丙市自然资源局为被告提起诉讼。

3.丙市自然资源局作出《收回国有土地使用权决定书》是什么性质的行为？请说明理由。

行政处罚的概念

收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政征收决定和行政处罚决定两种方式进行。行政征收决定，是指因社会公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根据土地管理法律法规的规定，适用行政征收、收回土地使用权的法定程序作出收回决定，收回国有土地使用权的行为，不具有惩戒性。行政处罚决定，是指公民、法人或其他组织怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满2年以上，地方人民政府根据行政处罚、土地管理法律法规的规定，适用行政处罚程序作出处罚决定，无偿收回国有土地使用权的行为，具有惩戒性。根据《行政处罚法》第2条的规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。丙市自然资源局以“超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发”为由作出《收回国有土地使用权决定书》，具有惩戒性，属于行政处罚行为。

因怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置2年以上而被无偿收回的行为属于行政处罚；因社会公共利益、土地管理的需要，通过补偿收回国有划拨用地的行为属于行政征收。

作出《收回国有土地使用权决定书》是行政处罚行为。丙市自然资源局以“超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发”为由作出《收回国有土地使用权决定书》是对怠于履行开发建设义务人的惩戒，根据《行政处罚法》第2条的规定，属于行政处罚行为。

4.针对丰胜公司提出赔偿经济损失1000万元的请求，法院如何处理举证责任和赔偿数额？

行政赔偿的举证责任、行政赔偿判决

根据《行政诉讼法》第38条第2款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《行诉解释》第47条第1款规定，根据《行政诉讼法》第38条第2款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。在本案中，丰胜公司就其受到的损失承担举证责任。由于土地现状与作出行政行为时相比已发生显著变化，无法确定丰胜公司的具体损失，丰胜公司所受损失又是客观存在的，被告应当就不予赔偿或者减少赔偿数额方面承担举证责任。

丰胜公司诉请法院判令赔偿义务机关赔偿其1000万元损失，可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。根据《行政诉讼法》第72条的规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。根据《行诉解释》第91条的规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据《行政诉讼法》第72条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。由此可知，法院经审理认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，可以判决行政机关在一定期限内履行法定职责。本案中，丙市自然资源局应就作出《收回国有土地使用权决定书》时土地上的附着物、土地开荒及相关实际投入损失向丰胜公司承担赔偿责任。基于丙市自然资源局在处理赔偿问题时尚有裁量余地的现状，法院不宜对赔偿请求人的实体权益作出裁判，而是尊重行政机关“首次判断权”，交由行政机关视本案实际情况作出赔偿决定。因此，法院判决丙市自然资源局对丰胜公司因其收回土地造成的损失作出赔偿决定。

在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害承担举证责任；因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。

根据《行政诉讼法》第38条第2款和《行诉解释》第47条第1款的规定，丰胜公司就其受到的损失承担举证责任。由于土地现状与作出行政行为时相比已发生显著变化，无法确定丰胜公司的具体损失，丰胜公司所受损失又是客观存在的，被告应当就不予赔偿或者减少赔偿数额方面承担举证责任。

根据《行政诉讼法》第72条和《行诉解释》第91条的规定，基于丙市自然资源局在处理赔偿问题时尚有裁量余地的现状，法院不宜对赔偿数额作出裁判。因此，法院判决丙市自然资源局对丰胜公司因其收回土地造成的损失作出赔偿决定。

5.甲县招商局在诉讼中具有什么诉讼权利？若甲县招商局经传唤无正当理由拒不到庭，法院如何处理？

行政诉讼第三人的法律地位

甲县招商局被法院通知作为第三人参加诉讼，具有独立的诉讼地位。

（1）根据《行政诉讼法》第29条第2款的规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。根据《行诉解释》第30条第2款的规定，人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。因此，法院判决甲县招商局承担义务或者减损其权益的，甲县招商局有权提出上诉或者申请再审。

（2）根据《行政诉讼法》第31条第1款的规定，当事人、法定代理人，可以委托1至2人作为诉讼代理人。因此，甲县招商局可以委托1至2人作为诉讼代理人。

（3）根据《行政诉讼法》第34条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。因此，被告对作出的行政行为不提供或者无正当理由逾期提供证据，被诉行政行为涉及甲县招商局合法权益，甲县招商局有权提供证据。

（4）根据《行政诉讼法》第41条的规定，与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：①由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；②涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；③确因客观原因不能自行收集的其他证据。因此，甲县招商局可以申请人民法院调取有关证据。

（5）根据《行政诉讼法》第42条的规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。因此，甲县招商局可以向人民法院申请保全证据。

（6）根据《行政诉讼法》第43条第1款的规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。因此，甲县招商局有权质证。

（7）根据《行政诉讼法》第95条的规定，公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。因此，甲县招商局可以向法院申请强制执行判决、裁定、调解书。

（8）根据《行诉解释》第41条的规定，有下列情形之一，原告或者第三人要求相关行政执法人员出庭说明的，人民法院可以准许：①对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；②对扣押财产的品种或者数量有异议的；③对检验的物品取样或者保管有异议的；④对行政执法人员身份的合法性有异议的；⑤需要出庭说明的其他情形。因此，甲县招商局可以要求相关行政执法人员出庭说明。

（9）根据《行诉解释》第46条的规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照《行政诉讼法》第59条规定处理。因此，甲县招商局确有证据证明行政机关持有的证据对其有利的，可以在开庭审理前申请人民法院责令行政机关提交相关证据。

根据《行诉解释》第79条第2款的规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。因此，甲县招商局经传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。

当事人缺席的处理：

（1）原告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以缺席判决；

（2）第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果；

（3）被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以按期开庭或者继续开庭审理，依法缺席判决，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

甲县招商局在诉讼中的诉讼权利有：

（1）根据《行政诉讼法》第29条第2款和《行诉解释》第30条第2款的规定，法院判决甲县招商局承担义务或者减损其权益的，甲县招商局有权提出上诉或者申请再审；

（2）根据《行政诉讼法》第31条第1款的规定，甲县招商局可以委托1至2人作为诉讼代理人；

（3）根据《行政诉讼法》第34条的规定，被告对作出的行政行为不提供或者无正当理由逾期提供证据，被诉行政行为涉及甲县招商局合法权益，甲县招商局有权提供证据；

（4）根据《行政诉讼法》第41条的规定，甲县招商局可以申请人民法院调取有关证据；

（5）根据《行政诉讼法》第42条的规定，甲县招商局可以向人民法院申请保全证据；

（6）根据《行政诉讼法》第43条第1款的规定，甲县招商局有权质证；

（7）根据《行政诉讼法》第95条的规定，甲县招商局可以向法院申请强制执行判决、裁定、调解书；

（8）根据《行诉解释》第41条的规定，甲县招商局可以要求相关行政执法人员出庭说明；

（9）根据《行诉解释》第46条的规定，甲县招商局确有证据证明行政机关持有的证据对其有利的，可以在开庭审理前申请人民法院责令行政机关提交相关证据；

根据《行诉解释》第79条第2款的规定，甲县招商局经传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。

6.若法院一审判决遗漏丰胜公司的赔偿请求，二审法院如何处理？

行政诉讼中赔偿处理程序

根据《行诉解释》第109条第4、5款的规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。因此，法院一审判决遗漏丰胜公司的赔偿请求，二审法院经审查认为不应当予以赔偿的，应当判决驳回丰胜公司的行政赔偿请求；二审法院经审理认为应当予以赔偿的，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

原审判决遗漏诉讼请求（非赔偿请求）的二审判决：二审法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。

根据《行诉解释》第109条第4、5款的规定，法院一审判决遗漏丰胜公司的赔偿请求，二审法院经审查认为不应当予以赔偿的，应当判决驳回丰胜公司的行政赔偿请求。二审法院经审理认为应当予以赔偿的，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

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