摘 要：深化“放管服”改革、持续优化营商环境，是激发市场主体活力、促进高质量发展的重要举措，应当建立高效整合的政务服务供给模式。通过梳理政策法规文件、深度访谈和具体案例剖析，以整体政府、协同治理等跨部门治理理论为基础，构建政务服务整合供给的分析模型。将政务服务整合供给的运作过程分为路径透视分解和要素耦合迭代两个阶段。路径透视分解阶段，根据治理空间和供需关系，将政务服务供给分为窗口整合、平台整合、流程整合与信息整合四种路径；要素耦合迭代阶段，以价值整合为引领，制度集成、技术迭代双轮驱动，共同促进上述各路径耦合优化，形成更高能级的政府服务供给模式。
党的二十大报告指出：“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。上海市浦东新区作为社会主义现代化建设引领区，积极推进政务服务一体化发展，创造性地实行“一业一证”改革，建立“一证准营”的行业综合许可制度，配套建立各负其责、协同高效的行业综合监管制度，在优化营商环境的道路上形成了一系列重要实践经验。本研究试图以跨部门治理相关理论为基础，发展相应的理论分析框架，分析“一业一证”改革的运行路径和机制。
一
文献回顾与问题的提出
关于政务服务的改革路径，学界现有研究可以归纳为三个维度：一是宏观维度的制度发展研究，二是中观维度的组织变革研究，三是微观维度的技术赋能研究。
宏观维度的制度发展研究主要集中于政务服务供给制度的变革，是一种法理视角。从制度的发展历程来看，孙彩虹认为，改革开放以来，行政审批制度改革经历了中央下放经济领域审批权、地方自主探索、审批事项大规模缩减、审批规范化制度化四个阶段。进入新时代，行政审批制度改革从简政放权到“放管服”三管齐下再到审管全流程改革，更加聚焦服务市场主体和营商环境建设。政务服务正在从碎片化走向整体性，逐渐打破“数据烟囱”，弱化部门和地域的分割，形成了“一张网”“一扇门”“跑一次”的政务服务整合形态，一网通办、跨省通办等整合模式逐渐成熟。此外，这一维度的研究还聚焦制度的正当性。有学者认为，行政许可权的相对集中从形式走向实质，应当通过最低限度标准、功能适当标准和边际约束标准等要件对其正当性进行判断。这一维度中，对应然层面的法理研究较多，需要加强对实然层面制度创新的关照。
中观维度的政府组织变革研究主要集中于政府形态的调整和相应功能的优化，是一种结构功能视角。其一是以结构为主导的物理性整合。学者们认为，行政服务中心和行政审批局是两种具有代表性的改革方式，均是以职能优化倒逼部门整合，进而走向整合式集中。行政服务中心是在不改变职能归属的前提下，将各部门的审批职能在一个平台上进行物理性集中，只负责实施“相对集中行政许可”；而行政审批局将虚化的审批职能做实，拥有实质性的审批权力，编制人员自成一体。其二是以功能为主导的流程再造。这种模式不刻意追求结构的物理性聚合，而是以工作方式的重塑理顺部门关系，解决治理碎片化问题。以“最多跑一次”为代表的政府治理改革，不断优化政府内部的决策、执行、审核与监督系统，改变了以往单一运用自上而下权威进行行政整合的方式。一些地区将政务服务下沉到基层，以流程再造协调层级之间、条块之间的关系。在这一维度中，理论阐释和案例研究较多，对组织变革动力和具体协同机制需要进一步深描和提炼。
微观维度的技术赋能研究主要集中于“互联网+政务服务”的技术架构，是一种工具视角，主要关注平台工具、模型工具和数据工具的使用。政务平台作为一种有效工具，通过模块重组、分工调试与质量反馈，促进了政府与社会之间的互动，有效驱动数字政府建设，充分挖掘政府部门管理与服务中的业务共性，实现技术融合、业务融合和数据融合。大数据、人工智能等技术的运用，使政府形态从二元空间拓展到三元空间，不见面审批、最多跑一次等均为技术驱动下的工具创新，拓展了政务平台的功能。这一维度的研究对于技术的发展着墨较多，而对于技术的限度及负面作用缺乏探讨。
现有研究还存在可以进一步拓展的空间。例如，在理论上，需要对政务服务供给的具体路径及其相互关系做系统化提炼；在实践中，各类新的改革举措层出不穷，现有研究还存在一定的滞后性。值得注意的是，政务服务高效供给无法依靠单一维度的变革实现，需要制度、组织和技术协同发力。本研究在上述三种视角的基础上提出整合性分析框架，主要探讨以下问题：政务服务如何实现整合供给？形成了怎样的实现路径？各条路径之间存在怎样的关系？改革实践在不断发展迭代，如何通过挖掘治理要素解释制度的演进过程？
二
理论分析
（一）理论溯源：公共服务导向的跨部门治理需求
以公众需求为导向、强化服务意识愈加成为各国政府治理的共同价值，罗伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）等学者基于对新公共管理理论的反思，提出了新公共服务理论，认为公共组织应当通过合作和共同领导来运作，更加注重公共利益和服务职能，以公众而非顾客为服务目标，从而建立更具整合力和回应性的公共机构。
为了提升公共服务效率，应对新公共管理运动导致的治理体系“碎片化”问题，整体政府理论应运而生，该理论最早由英国学者佩里·希克斯（Perri Six）在20世纪90年代提出，从结果导向出发，提出整体政府治理的政策、顾客、组织和机构四个层次的整合目标以及相应的运作机制，并明确了包括整体预算、信息共享等12项整体政府的管理内容。此后，美国、加拿大、新西兰等国的学者也提出了相类似的理论主张。有学者从组织、文化等角度探讨整体政府建构，认为整体政府可以通过自上而下推动的组织融合与横向协商合作等方式实现。克里斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）将整体政府的建设目标归纳为通过部门间横向与纵向的协调，建立良好的政策情景、更好地联合使用稀缺资源，为公民提供无缝隙的服务。汤姆·令（Tom Ling）认为，政府组织的内部整合意味着新的组织形式，合作成员通过正式或者非正式的联结形成合作伙伴关系，以塑造新的组织文化、统一价值观念、加强信息交流等方式推动合作治理。
为了应对治理主体各自为政、各行其是、互不配合等问题，学者们提出了协同治理理论，该理论主要探讨了跨部门行动主体合作的动力、过程和规则等议题。跨部门协同治理有赖于发挥领导力的作用，把不同层级、不同领域的公共部门和社会组织纳入集体论坛，彼此建立信任关系，开展建设性对话，进而凝聚共识，形成集体规则，达成一致行动并解决冲突，不仅聚焦政府内部整合，还注重政府内外部互动协商。可以看出，公共部门之间推进跨部门治理，既需要一定的资源条件、政策法律情境，也需要建立激励机制，从而达成原则性的承诺，形成联合行动。
（二）理论建构：政务服务整合供给的分析模型
在行政生态学领域，美国行政学家弗雷德·W·里格斯（Fred W. Riggs）创立了“棱柱模式理论”，将社会形态划分为三种基本类型，并讨论了与之相适应的三种不同的行政模式，在社会形态动态演化的基础上，厘清了“整”与“分”的辩证逻辑和制度变迁的过程逻辑。政务服务供给是技术与制度相互赋能补位的一体化推进过程，是理念进步、程序优化的结果，需要清晰的实施路径和结构化的理论解释。本文借鉴里格斯的分析模型，将特定分析透视角度作为“棱镜”，把笼统的学理概念和政策愿景进行具象化分解，在路径明晰的基础上再次聚焦提升，提出更加优化的整合形态，从而解释模式演进的逻辑，形成路径透视分解—要素耦合迭代的二阶段分析模型，如图1所示。
图1 政务服务整合供给分析模型
1.路径透视分解
该阶段的路径分析类似于从白色光到彩色光的衍射过程。跨部门治理理论为政务服务供给提供了良好的政策愿景及理论指导，在理论和实践不断更新的背景下，需要新的分析视角作为“棱镜”来解构和透视政府运行过程。
一是空间维度。传统的跨部门治理实践侧重于物理空间内结构和功能的整合重塑，在数字技术飞速发展和公众对政务服务要求不断提高的背景下，“互联网+政务服务”成为“放管服”改革的有效实现路径，相应地，政府治理研究需要向跨维度、跨领域、跨场景的纵深推进，突破物理空间的研究局限，聚焦线上技术与线下行动协同，因此，数字空间的整合机制是政府整体治理的题中应有之义和重要分析视角。治理空间可划分为数字空间和物理空间两个维度，以场景、资源和方法为治理要素，场景是政府治理的出发点和落脚点，是治理主体发挥作用的舞台，资源包括人、财、物、数据、环境等品类，是治理高效运转的基础，方法则体现在科层规制、网络互动、市场交易、信息技术等方面，是政府治理的能力支撑。信息技术解构并重构着真实世界，数字空间与物理空间成为政务服务供给的两种场域，形成不同的空间架构和运作秩序，在此基础上部门整合路径也存在差异。数字空间政务服务整合以信息和网络为主要载体，以信息共享和复用为主要路径；而物理空间的整合以机构和人员为主要载体，以结构重组和流程再造为主要实现方式。
二是供需维度。政务服务供给改革聚焦于以需求为导向的供给侧整合，致力于实现供需高效匹配，推动协商引领下的政社互动。供需对接以感知、回应和评估为要素，其中，对公众需求的灵敏感知体现了治理的敏捷性，对诉求的积极回应体现了政务服务供给的效率和能力，畅通的评估渠道则是向公众赋权，是提升政府绩效的有力抓手。在此基础上，供需双方形成两种关系：交易关系和反馈关系，交易关系注重供需搜寻、匹配和对接，反馈关系注重用户体验和评价。供需维度将政务服务划分为两个面向：即政务服务供给面向和需求面向。供给面向对应的是政务后台的整合，通过对公众需求的定位和分析，吸纳各类数据、场景和模型，涉及两种运作过程：服务集成和供需匹配，作用对象是政府内部各部门和工作人员；需求面向则对应政务前台的整合，建立统一窗口，方便企业和个人办事，促进系统外部行政相对方与政府组织互动对话，作用对象是市场和社会，同样涉及两种运作过程：需求收集和诉求回应。
本研究选取空间维度和供需维度作为两个重要的透视角度，从空间属性和供需面向出发，构建政务服务整合供给的空间—供需分析框架，将政务服务整合供给分为四种路径：窗口整合、平台整合、流程整合与信息整合，如图2所示。
窗口整合路径是物理空间对政务前台进行的重构，面向需求侧开展服务一体化建设，以统一窗口接收和释放信息，具体机制包括统一受理窗口、一证准营等，使得公众线下少跑路，数据多跑路，降低企业和公众的行政负担和交易成本。整体政府建设要求打破组织壁垒，实现机构重组，窗口整合路径是部门间物理属性聚合在政务服务前台的投射，与平台整合路径相互补充，同时倒逼政务后台进行流程和信息整合。
平台整合路径是在数字空间中对政务前台进行的整合，侧重于线上技术和端口的集成，以线上技术工具替代线下跑动和收集流程，通过线上“一站式”的业务办理和材料提交，降低相对方的行政负担，具体机制包括启用小程序、App、线上政务服务大厅、政务热线、一码查询、一次性告知等。平台整合为其他三条路径提供线上感知支持，通过信息一网收集，建立沟通便捷型界面，为服务供给提供精准靶向和敏捷传感。
流程整合路径是物理空间中政务后台的再造，政府内部各部门通过结构重塑和流程再造打破部门壁垒，调整行政系统内部的权力格局，提升政策的协同性，从而有效避免政出多门、材料反复提交等问题。具体机制包括：领导小组、大部门制、并联审批、联合踏勘等。流程整合路径为其他三条路径提供制度和组织基础，便于信息共享互换，有利于资源整合与高效监管，以流程和组织再造实现对用户的定向回应。
信息整合路径是在数字空间里对政务服务后台的整合，以部门间信息共享为主要内容，主观上，行政系统内部存在不同程度的利益分割和本位主义，在缺乏自上而下驱动力的情况下，信息共享难以协调，客观上，部门间信息系统对接存在技术瓶颈，导致数据流通不畅，信息整合需要克服数据共享障碍，通过信息集成和全域流动，减少重复工作，使工作程序由串联向并联发展。具体机制包括自动派单、一表申报等。为其他三条路径提供技术保障和数据支撑，算力、算法、数据、模型将促进信息服务高效集成，是前后台结构功能整合的助推器和放大器，与平台整合路径共同构成一网通办的技术架构。
可以看出，推进“放管服”改革，优化营商环境，四条路径应当协同发展，各条路径边界清晰又相互融通，形成互相促进的逻辑关系，并非此消彼长，如图3所示。从治理空间维度来看，数字空间主要推进渠道融通和数据贯通，物理空间强调结构重塑和流程再造，二者相互补位，实现数据赋能和制度保障；从供需关系来看，供给侧主要目标是实现服务整合与供给匹配，需求侧主要实现信息收集和服务响应，二者互相依赖，推进降低行政负担和制度性交易成本。
图2 政务服务整合供给的空间—供需分析框架
图3 各路径关系
2.要素耦合迭代
政务服务的整合供给理念如同多色光源融合的白光，细分的各条路径是经过“棱镜”折射后形成的彩色光束，价值、制度、技术等治理要素的集合则是第二道“棱镜”，将各路径集成优化，迭代形成更高能级的政务服务整合供给模式。
一是价值整合。回应性、开放性、互动性、协同性和服务性是政务服务整合供给的核心价值，政府管理体制改革为多元主体共享数据资源和知识再生产提供了舞台，使服务回应更具针对性，资源配置效率也大为提高。面向日趋复杂的治理环境，政府搭建多方互动协商平台，利用多边平台的空间载体、基础设施和治理规则，连接多元利益群体，进而推动跨界协同，构建集体行动框架，不仅推进政府内部各部门间协同整合，还促进政府与社会跨部门合作，形成基于共同信念和共同话语的政策网络。政府需要不断重塑价值体系，创新治理理念，才能进一步优化政务服务路径，其角色应当由指令释放者和行动管理者向平台的搭建者、多元主体的协调者和监管的实施者转变，从而增进问责、民主、透明度、合作协同等公共价值。
二是制度集成。“放管服”改革的持续深入需要制度集成和优化作为保障，包括协同制度、会商制度、评估制度、奖惩制度、信息制度等，是共同价值引领下顶层设计和自发创新相互融合的结果，应当促进各项机制联动耦合创新，从法律层面、集体行动层面和具体操作层面完善各类制度和规则。在法律层面将用户隐私保护、安全隐患排查、平台运行规范等事项的管理方式转化为法规和制度；在集体行动层面将公共价值之下的集体行动、行为方式等加以规范，构建进入和退出规则、聚合规则、信息规则、权威规则、偿付规则、规制规则和奖惩规则等制度规范，以联合执法、并联审批等制度创新推进整体政府建设；在具体操作层面，构建数据流动管理制度、数据开放共享制度等管理细则。从而规定政府资源获取权力、供需匹配权力、行为监督权力的边界，同时为审批流程再造、跨部门监管和信息整合提供了路径和遵循。
三是技术迭代。大数据时代，信息技术发展迭代加速，数据规模以几何级数增长，数智平台的产生和发展为政务服务供给模式优化提供了重要基础，以“一网通办”“一网统管”为代表的数智平台应运而生。在数智平台上，供需双方各自提出诉求，大数据有效促进数据集成、物联网实现智能感知、区块链保障信息存证、人工智能推动模型构建，强化信息系统和公共数据资源“一本账”管理，加强数据供给，实现场景牵引。前台通过网站、App等实现数据收集感知；数据中台、业务中台和AI中台协同发力，为数据处理和供需匹配提供技术支持；后台实现数据沉淀和模块化处理，通过构建数据库、模型库和算法库提升数字治理效率。
在价值引领下，制度集成与技术迭代双轮驱动，共同推进整合模式的升级完善，实现政府职能优化，政务服务制度变革从事项性缩减到结构性压缩，供给技术由初期的电子政务到政务服务平台化运作。政府成为供给与需求、决策层与执行层、条与块以及多元行动主体之间的中介，政府职能由纵向命令向横向联接转变、由科层式管理向协调和监管并举转变，由投喂式服务供给向双向供需匹配转变，由弱秩序向强秩序转变，由双轨式的信息收集与释放向融通式信息集成转变。要素耦合迭代具体体现为“两提升、两下降”：政务服务效率提升、用户满意度提升；交易成本和行政负担下降、服务窗口和平台数量下降。市民和企业只需通过一个窗口与政府对接，无需提供繁琐的材料，政府内部将各地、各部门分立的多个平台整合为统一的政务服务平台，上下左右均实现双向赋能，以集约化、一体化、便捷化为特点，体现高效办成一件事的宗旨。
三
实践研究：“一业一证”运行机制分析
“一业一证”改革由上海市浦东新区于2019年率先提出，对开设便利店等10个行业进行试点。2020年，《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》获国务院批准，试点行业扩大至31个。2021年，以浦东新区命名的第一部法规《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》出台，从立法的高度对改革措施进行巩固，改革迈向2.0阶段，进一步简化办证流程，力求真正实现一证准营。“一业一证”是“先照后证”“证照分离”“照后减证”改革的延伸和深化，是深化“放管服”改革，优化营商环境的重要举措。政府通过优化审批流程和集中审批程序，将行业涉及的“政府侧”多项行政许可事项，在“企业侧”整合为一张行业综合许可证，提出了“一帽牵头、一键导航、一单告知、一表申请、一标核准、一证准营”的改革理念。对于进一步实现“照后减证”、破解“准入不准营”问题、提升市场主体便利度和获得感具有重要意义。浦东新区“一业一证”改革相关文件如表1所示。
本研究选取浦东新区“一业一证”改革作为研究样本，一是由于浦东新区改革具有首创性，且经过立法、试点、推广等发展历程，措施相对成熟；二是资料可获得性，笔者长期跟踪，对市场监管局等部门工作人员和相关领域专家学者进行访谈，获得了大量一、二手资料。
表1 “一业一证”改革相关文件
（一）“一业一证”改革的政务服务整合供给路径
窗口整合路径
窗口整合路径主要是指“一业一证”改革过程中，以线下方式集成服务，通过统一窗口收集和回应市场诉求，减少企业学习成本和事前交易成本，实现“只跑一次，一次办成”，主要包含统一受理机制和一证准营机制。
（1）统一受理机制
“一业一证”改革推出一窗受理和一表申请机制，实现政务服务的前置整合。设立专门的受理和协调机构，统一收集市场主体诉求，在浦东新区市民中心设立统一的综合受理窗口。改革之前，企业需要去多个部门报送材料审批。改革之后，企业只需要找特定窗口，提交一份材料，即可实现一表申请、一窗受理、综合收件、统一出件，推动市场主体办事从“找部门”到“找政府”转变。同时，推进一表申请机制建设，基于集成后的行业准入条件和信息要素，将同一行业市场准入许可涉及的多张申请表归并为一张申请表，从源头上消除市场主体多头填报、重复填报的痼疾。以开设便利店为例，从原先的5大类9张申请表313个要素，减少为一张申请表98个要素，提交材料从53份减少到10份。
（2）一证准营机制
“一业一证”改革不仅压缩了办证数量，还统一了各项许可证的有效期限。办事申请由浦东新区行政审批局统一收件后，各有关审批部门并联审批、限时办结，集成有关单项许可证信息，并由行政审批局统一制作、送达行业综合许可证等文书，申请人可在市民中心领取，实行“一枚印章管准入”。申请人在窗口递交一份材料后仍然可在该窗口收到一份综合许可证，不仅以统一入口收集企业信息，还以统一出口回应市场主体需求。改革以前，以开设便利店为例，需要办理食品经营许可证、酒类商品零售许可证、药品经营许可证、第二类医疗器械经营备案凭证和烟草专卖零售许可证等5张凭证，每张单项许可证都要单独申报，环节复杂、材料多、耗时长。“一业一证”改革后，市场主体从办理多个许可证转变为一个许可证申领所有单项许可。
2.平台整合路径
“一业一证”改革平台整合路径主要体现为以政府服务数字化转型为契机，再造政企对话模式，构建面向市场主体的线上统一端口，并且实现信息全网联通。平台整合路径主要包含线上办理和信息释放两种机制。
(1) 线上办理机制
首先，实行线上端口“一窗式”受理。依托“一网通办”平台，建设并迭代升级“一业一证”网上申办系统，线上开设“一业一证”专栏和24小时自助办理途径，以数字化建设服务市场准入改革，按照线上线下集成融合、标准一致、渠道互补的标准，实现便捷查询、精准匹配、智慧填表等功能，为企业线上办件提供便利条件。相关业务办理将实现“网上办”“掌上办”，从“减跑动”向“零跑动”转变，从“减材料”向“无材料”转变，实现材料报送无纸化信息化。其次，实现综合行业许可证电子化呈现。浦东新区率先推进监管数字化转型，在食品监管行业推出“一业一证一码”，“企业码”成为政府部门向企业发出的统一数字化行业综合许可证，行业综合许可证内容以企业码加载的行政许可信息内容为准，集成了许可、检查、处罚等信息，经营者可以将“企业代码”作为展示和验证行业综合许可证的方式，无需在各种场合携带或展示纸质许可证，“企业码”一方面记载了证照信息，另一方面确保市场主体证照信息展示更加真实、透明。
(2) 信息释放机制
在事项办理中，企业需要了解申请、审核等重要流程，知晓收费标准、联系方式等服务内容，明确材料格式、数量等具体要求，而这些信息由政府制定和发布，企业掌握信息不充分，需要付出相应的交易成本。“一业一证”改革中的一单告知机制和一键导航机制以数字化手段提升信息集成效率，促进政府部门高浓度释放有效信息，是纾解供需双方信息不对称，降低搜寻和信息成本的重要工具。
首先，实现报送材料一单告知。“一业一证”改革再造行业准入条件，以场所、设备、资金、人员、管理制度等为基本单元，对同一行业的全部条件进行标准化集成。通过网上“智能问答”方式，精准了解市场主体在业务范围、经营规模、工艺流程等方面的个性化特征，为企业精准画像，形成一张清晰准确、简明易懂的告知单，一次性告知市场主体。
其次，健全和优化办事指南。依托“一网通办”等一体化政务服务平台，公布纳入“一业一证”改革试点的行业清单及行业综合许可办事指南，方便市场主体查询、浏览和下载。以国民经济行业分类中的小类为基础，全覆盖梳理进入各行业需要办理的单项许可以及行业综合许可，通过目录管理、精确查询、模糊查询等方式，为市场主体提供准确便利的办事导航服务，大幅降低对市场准入制度的学习成本。
3.流程整合路径
“一业一证”改革致力于推动部门协同、流程重塑和制度变革。数字空间线上治理效能的提升需要物理空间线下的支撑，各部门是政务服务供给任务的具体执行者，高效协同和流程简化是重要制度保障。“一业一证”改革不仅推动部门间流程的协同，还进一步驱动前端与后端流程的呼应，具体制度安排包括牵头合作机制和审管联动机制。
（1）牵头合作机制
“一业一证”改革探索实施由一个部门牵头、各相关部门参与的协同审批监管机制。牵头部门负责组织各协同部门共同梳理本行业所涉审批事项的审批条件、办理环节、办理时限、申请材料等许可要素，重构审批流程，将涉及多个部门的审批工作集成办理，依照法定职权并联审批、限时办结、联合踏勘，审查结果汇交后再统一发证。例如，在改革前，开办旅馆需要办理多个许可事项，而改革后，根据“一帽牵头”机制，明确由区文体旅局牵头，通过上海“一网通办”平台统一受理申请，协同公安、卫健、市场监管等多个部门统筹推进旅馆行业综合监管执法。
（2）审管联动机制
浦东新区积极落实市场主体准入审管联动机制，加强事中事后监管，将监管前置，健全行业综合许可和监管执法信息双向反馈机制，以审前服务、申请受理、材料审核、现场勘验等为基本程序环节，集成各部门审批程序，加强各部门在审批监管全生命周期中的衔接。简化各部门内部流转、报批程序，对简单审批业务，受理窗口接件即办，对复杂但高频的审批业务原则上实行双岗负责、一审一核办结，实现“一标核准”。建立健全各负其责、协同高效的行业综合监管制度，丰富监管场景，构建覆盖企业全生命周期的信息管理体系，将审批和监管有机衔接起来。在此基础上不断丰富监管模式，推行动态监管、风险监管、信用监管和多元协同监管。
4.信息整合路径
健全跨地区、跨部门、跨层级的数据共享机制，实现数字空间的后台整合，使信息在政府内部高效流通，巩固部门间的信任，强化信息共享的标准和制度建设，提升信息的共用、易用和可复用程度。信息整合路径主要包括信息共享机制和全网联动机制。
（1）信息共享机制
浦东新区对行业综合许可证实行电子化管理，及时将其归集到市电子证照库，推进市场主体的电子证照、年报、许可、处罚、信用等数据的共享，为审批和监管提质增效。依托“一网通办”“随申办市民云”等渠道，通过电子证照、数据核验、告知承诺、行政协助等方式，即可实现本市政府部门核发材料的免于提交。目前，全区6300余项本市政府部门核发材料，申请人可不再提交。在浦东新区政务服务中心窗口可调用包括身份证、工商营业执照、公共场所卫生许可证、道路运输证等532个证照。通过证照共享、数据关联，实现政务服务后台的业务融通和前台信息自动更新反馈。
（2）全网联动机制
《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》提出，对纳入“一业一证”改革的行业，应当依托“一网统管”平台，通过“双告知、双反馈、双跟踪”证照衔接机制和“双随机、双评估、双公示”协同监管机制，实行对市场主体全生命周期的动态监管、风险监管、信用监管和分类监管。“一业一证”改革将市场主体的相关信息接入统一的城市管理平台，打造互联互通的数据流动通道，便于事项办理时动态调用，以数据联动为基础推动部门协同和程序衔接，致力于实现一个系统精确指引。应用物联网、大数据、区块链、人工智能等技术，打造“主动发现、智能预警、自动派单、管理闭环”的智慧监管模式。
（二）“一业一证”改革的迭代创新进路
“一业一证”改革在优化营商环境、提升政务服务质量方面取得了一定的突破，但从空间—供需分析框架来看，在窗口整合、平台整合、流程整合和信息整合四条路径中仍然存在一些挑战和问题，需要持续推进政务服务整合的迭代创新，形成更高水平的整合治理模式。
一是在窗口整合路径中存在发证部门虚化、权责模糊的问题。以上海浦东新区“一业一证”改革为例，浦东新区行政审批局是行业综合许可证显示的发证机关，但该机构没有独立的人员编制，制证发证工作由浦东新区审改办代为实施，致使权责不对应。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》指出，纳入“一业一证”改革的行业，不改变该行业行政许可实施的法律关系，这也表明，审改办和行政审批局虽然制证发证，但是并非行政许可的实施主体，发证部门不但虚化且不承担法律责任，这在一定程度上，为政府对市场主体的管理制造了矛盾，需要厘清发证机关、审批机关、执法机关的关系。
二是在平台整合路径中企业信息载体需要优化。综合许可证还未能全面覆盖和替代单项许可，行业许可不能完全实现数字化，纸质综合许可证携带的二维码无法根据企业的变更、注销等情况随时更新。政府回应社会需求形式的一体化程度还有待提升，各项许可证信息的数字化整合联动需要强化，信息变更存在一定的滞后现象。
三是在流程整合路径中存在结构性矛盾。在“一帽牵头”制度设计下，需要对纳入“一业一证”改革试点的行业，逐一确定行业管理的牵头部门和协同部门，但是在实践中，牵头部门在其他同级别部门间履行统领职能较为困难，甚至有时会被当作“出头鸟”，难以取得其他部门的信任和配合。促进合作的制度设计较为短缺，导致了牵头部门能否有效履职存在一定的随机性，取决于领导注意力的分配和非正式制度的供给，即当各部门领导都较为重视，或者部门领导“私交”较好时，牵头部门更容易履职，合作更容易展开。在调研中还发现，非试点地区对“一业一证”改革积极性不高，而试点地区却对创新和宣传表现出较高热情，试点地区和非试点地区存在改革的结构性不均衡，试点的牵引带动作用还不够。此外，审管联动、上下贯通的管理制度也不够完善，审批部门还存在一定程度的“重审批、轻监管”问题，行业监管与市场监管责任对接需要进一步加强，市级层面还未建立行政审批局，行业综合许可证的推广互认在横向与纵向维度皆存在制度衔接不畅的问题。
四是在信息整合路径中存在数据壁垒问题。由于缺乏具有可持续性的信息共享制度设计，信息共享渠道和程序比较复杂，部门出于自身利益和信息安全的考量，相互之间数据赋能存在梗阻。上级对下级数据收集比较容易，反之则较为困难，且下级部门数据汇入上级部门之后难以复用。此外，还应当考虑行业综合许可证能否“走出去”，即浦东新区以外的上海各区及全国其他地区对行业综合许可证的接受度，在实践中，各地区数据互通与凭证互认还需要强化。
“放管服”改革体现了技术创新与制度变革的共演逻辑，技术与制度形成了相互嵌套的复杂互动关系，浦东新区在价值的引领下推进制度集成与技术迭代双轮驱动，优化“一业一证”各项改革举措。
强化价值引领的话语建构，形成良好的政务服务改革氛围。引导工作人员明晰政务服务改革的重要意义，确立“以人民为中心”的发展理念，在工作中多做价值判断，强化对“一业一证”改革的认知，打破试点偏见和本位主义，促进政策创新学习，主动提升数字化能力，避免本领恐慌。主动告知、前置服务，提升服务精细化水平，降低企业的学习成本。
强化制度驱动的结构变革。一是优化权责归属制度。要厘清各级审批权限，推动国家、市、区三级事权的跨层级整合，明确审批单位，理顺权责关系，保证审批权“放得下”和“接得住”。二是优化绩效评估制度。对行业综合许可的审批服务全面开展“好差评”制度建设，让市场主体对行业指引、条件告知、审核程序、服务质量等各方面进行评价，形成评价、反馈、整改、监督全流程衔接，促进市场主体有效参与。三是优化部门协同制度。应当对牵头部门的职能和权限建立明确的制度规范，同时加强协同流程的制度化建设，减少合作的随意性和互斥性，在“谁审批、谁负责”的审管联动责任导向下，打破“重审批、轻监管”格局，规范职能部门审批权限，强化其监管职能。2021年浦东新区相关法规出台后，推行“单轨制”改革，不再颁发单项行政许可，综合许可证上的二维码承载了单项许可变更信息，后台信息联动性进一步加强。浦东新区还开展了“文体旅一证通”试点，将文体旅行业涉及的31个审批事项合一，实现文体旅行业的告知即颁，当场出证。
强化技术赋能的效率提升，以数字化转型推动信息共享。对纳入改革试点的行业，梳理政务信息需求清单，按照《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》等政策的部署，依托全国一体化政务服务平台和地方大数据资源平台，推进电子证照归集应用，建立跨地区、跨层级、跨部门的信息共享机制。加快推动政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的两网融合，充分运用“政务大模型”等技术工具，丰富应用场景，由经验判断型向数据分析型转变。最新推出了“免申即办”，持有行业综合许可证的企业办理营业执照变更、注销等业务时，系统将自动检视企业名称、统一社会信用代码等营业执照信息，同步比对“一业一证”数据库，通过信息共享自动获取企业的行业综合许可证及其载明的单项许可信息，为其精准匹配变更、注销套餐，并同步生成一套完整的证照申请材料，企业全程免申请、免填写、免提交。
图4 “一业一证”创新运行机制
经过多轮试点和持续探索，“一业一证”改革不断升级和完善，聚焦部门集成性，适时推出新举措，提高“一件事”办事效率，形成了政务服务整合供给的创新机制：价值引领的愿景创新、需求驱动的项目创新、绩效驱动的程序创新、技术赋能的工具创新，进而构成运行闭环。以高效办成一件事、为企业提供优质的政府服务体验为价值引领，以项目为抓手，多点突破，形成可复制可推广的协同样板，在此基础上，引入多元评估机制，深入推进“一业一证”跨部门、跨行业协同制度和程序创新，构建全生命周期的管理闭环，最后通过技术赋能，为改革注入新动能，在循环中提升服务水平，推进改革走上新台阶，如图4所示。经第三方评估，改革后平均审批时限压减近90%，申请材料压减近70%，填表要素压减超60%。根据浦东新区相关委办局数据，87%的企业认为此项改革对浦东营商环境带来“明显改善”，91%的企业表示“满意”或“比较满意”，93%的企业对配套的“告知承诺改革”表示“满意”或“比较满意”。
四
结论与讨论
持续推进“放管服”改革，优化营商环境，提升政务服务供给效率，需要构建整合式政务服务供给模式。以棱镜理论和跨部门治理理论为基础，构建“路径分解透视—要素耦合迭代”分析模型，首先对政务服务的供给路径进行解构，然后再通过优化耦合进行重构。在路径分解透视阶段，数字治理和平台型政府的相关理论从治理空间和供需关系维度提供了分析视角，可构建“空间—供需”二维分析框架，将政务服务整合供给改革分为窗口整合、平台整合、信息整合和流程整合四条路径，各条路径分别包含多种具体运行机制，各路径相辅相成，形成互相补位、互相赋能的整合运行逻辑；在要素耦合迭代阶段，以价值整合为引领，制度集成、技术迭代双轮驱动，促进上述四条路径耦合优化，形成更高能级的政务服务整合供给模式。
需要注意的是，在推进“放管服”改革、优化营商环境进程中，应当以需求为导向，根据地方政府实际情况开展制度创新和改革。政务服务供给在技术使用的限度、部门制度化协同、全生命周期监管、央地事权划分、地方政府参与积极性、制度创新推广扩散的节奏等方面可能面临新的挑战，政务服务整合供给模式还存在很大的优化空间。需要在关注企业实际诉求的基础上，有效推动制度供给，实现供需对接，统筹条与块、宏观赋能与微观循环、政策制定与政策执行等各方面关系，以政务服务的整合优化为招商引资、安商稳商、资源配置和市场监管等活动保驾护航。
首先，要避免改革实践成为地方政府为了在“锦标赛”中获胜的“内卷化”产品和为了创新而创新制造出的新名词，仅仅停留在试验田和盆景层面，各部门因为不愿担责而推诿扯皮，消极参与改革。应当逐步形成统一的办事流程和渠道，加强制度创新的可操作性，为行业综合许可证“跨区通办”“跨省通办”提供制度基础，聚焦行业综合许可证的通用和互认，切实降低企业行政性成本，实现政务服务供给的主动化、预判化、精细化。
其次，要以制度和技术双轮驱动“一件事”的高效办理，共同推动线上线下政务服务能力整体提高。按照《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》等文件的要求，发挥政务服务平台支撑作用，提升政务数据共享实效，注重企业全生命周期数据管理和程序管理，既要重视“一企一档”数据规范，还要形成事前、事中、事后审管联动。用制度和技术减少合作的随意性和不确定性，破解集成办、承诺办、跨域办、免申办等创新服务模式的制度障碍，推进政务服务增值化改革。
再次，是完善试点制度，在试点创新的基础上实现政策学习—政策反馈—政策再设计—推广实施的运作闭环。关键要转变政府职能，提升各部门的联合执法水平与能力，着力减环节、减材料、减时间，完成流程的革命性再造，吸纳市场、社会等多元治理主体，形成行业综合监督制度。
最后，要面向市场，面向基层，切实提升企业感受度和满意度，减少服务供给与企业感知的“温差”。相较于缩短办理时限的“高效”，企业也非常关注对一件事的“办成”。在调研中发现，现有监管政策在基层突破空间比较小，需要顶层设计来推动和支持，要给基层留足空间，注重氛围营造，给予中小微企业更多的关注，构建无事不扰、有求必应、统一高效的政务服务体系。
来源：上海行政学院学报
作者：石晋昕,杨宏山
参考文献：略
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