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当北方各政治派系企图以组建御用的临时参议院来彻底地消除国民党人在北洋政府中的影响，为其进一步的专制独裁开辟道路。而南方的国民党人则决心以旧国会为基础，以武力争回法统。于是，围绕着《临时约法》的废除和恢复以及旧国会和临时参议院的合法性的问题，南北双方展开了又一场你死我活的角逐。
1、护法运动的准备
1917年8月25日，国会非常会议在广州正式揭幕。原国会两院议员南下抵粤者计130余人。会议开幕当日，广州各界群众数万人举行灯会，隆重庆祝非常国会的成立。8月27日，非常国会举行首次会议，讨论并通过了《国会非常会议组织大纲》21条。
大纲规定，国会非常会议现由国会议员组成，至内乱戡定，《临时约法》之效力完全恢复为止。非常会议之议事，以参众两院议员合会行之；非有十四省以上之议员列席，不得开会；蒙、藏、青海、华侨各选举区，亦以省论。另非常议会设正副议长各一人，就现任正、副议长内推定之。按照非常国会的选举结果，前国会的参众两院议长吴景濂、王正廷分别被举为非常国会的正副议长。
继非常国会开幕后，中华民国军政府亦在广州宣告成立。根据8月31日非常国会通过的《中华民国军政府组织大纲》的规定，广州中华民国军政府专为“戡定叛乱，恢复《临时约法》”，抵制临时参议院而建，军政府设立大元帅1人、元帅3人。
下设内政、外交、财政、陆军、海军、交通六部，各部设总长1人，各部总长由非常国会分别选出，并咨请大元帅特任。
大纲还明确规定：
中华民国军政府大元帅对外代表中华民国，“直到《临时约法》之效力完全恢复以前，中华民国的行政权由大元帅行之”。
非常国会以压倒多数的绝对优势选举了孙中山为中华民国军政府大元帅；唐继尧、陆荣廷分别被举为元帅。经孙中山提名，非常国会通过了由伍廷芳、唐绍仪、张开儒、程璧光、孙洪伊、胡汉民等分别出任护法军政府外交、财政、陆军、海军、内政、交通等部总长职务。
至此，广州护法军政府正式宣告成立。孙中山在护法军政府成立同时，向全国发表通令，宣布自国会解散后，北京伪政府之一切命令，概认为无效，兼以“乱国盗权”的罪名，下令对段祺瑞、倪嗣冲、梁启超、汤化龙等人进行通缉。
南方护法军政府的成立标志着南北对峙局面的进一步形成，这也是自护国运动以来以孙中山为代表的资产阶级革命党人掀起的又一次革命高潮。一方面，护法运动的兴起表现了孙中山等人坚持维护资产阶级革命成果的决心；另一方面，自护法军政府成立伊始便表现出来的重重难以克服的矛盾和混乱，也使这一场资产阶级民主革命旗帜下的反违法、反独裁运动，从一开始就蒙上了一层暗淡的阴影。
护法军政府从一开始便是孙中山与滇、桂系西南各派势力妥协的产物。为了摆脱国民党人军事实力薄弱的尴尬，孙中山不得不向滇、桂系实力派人物谋求政治联合，并一厢情愿地将唐继尧、陆荣廷等人拉进了护法军政府。但是，各自心怀鬼胎的陆、唐等人却从一开始便通过各种途径向孙中山表示了不愿合作的态度。
2、护法军内部的龃龉
护法军政府组建时期，陆荣廷在西南诸省中实力最强。当时在以两广为中心的西南地区中，“陆军实力，多操诸桂系陆荣廷之手”。陆也因此将两广当作自己的禁脔，唯恐他人染指。
所以，面对着孙中山势力在广东的扩大和程璧光海军的南下，陆尤为忌恨。
7月中旬，孙中山批准了陈炯明“统军援闽，以图向外发展”的计划，并说服非桂系广东省长朱庆澜，拨出警卫军一营，交付陈炯明指挥，作为出师援闽的基本队伍。同时授陈以“省长公署亲军司令”的名义。
朱庆澜未经陆荣廷的同意擅自以兵力资助孙中山，立即引起了桂系势力的强烈反对和报复。陆荣廷遂一面大肆扬言，朱庆澜为北方官僚，不宜在“护法”旗帜下任省长，唆使部分两广议员，以“省长民选”为口号，将朱逐出广东；一面指使桂系主力陈炳焜，出兵包围陈炯明的“省长公署亲军司令部”，缴其关防，将陈炯明赶出广州。陈因此被迫离粤赴港。
为了能够组织足够的力量参加护法，孙中山不得不对陆荣廷进行极力的迁就和妥协。在孙中山的运动下，广州非常国会于9月2日仍然选举了陆为军政府元帅。但此选举结果一公布，却遭到了陆荣廷的竭力反对。陆不但坚决拒绝就任护法军政府的元帅一职，甚至公开地对孙中山在北洋政府之外另设护法军政府，并就任军政府大元帅一职提出强烈反对。
在军政府大元帅选举结果公布次日陆荣廷与广西省长谭浩明联名发出的一封致非常国会的通电中，他们公开表示，应该由黎元洪复职，重组北洋政府，而不是由孙中山出任广州军政府的大元帅。
在其通电中，陆荣廷辩称：
“…方今国难初定，应以总统复职为先务之急。总统存在，自无另设政府之必要；元帅名称，尤滋疑议，易淆视听。廷等庸愚，只知实事求是，不为权利竞争，标本张皇，有所不取。此举实不敢轻为附和，深愿国会议员诸公，爱国以道，审慎示之。”
继陆荣廷的这个通电之后，广州方面的孙中山曾通过吴景濂、王正廷等人，多方致电广西，百般向桂系解释，希望能取得陆荣廷对护法军政府的支持，但却“卒无结果”。陆同时以“足疾”为借口，断然拒绝了孙中山要其“来粤共商要政”的邀请，不愿离开广西一步。
陆荣廷对于护法军政府方面的这种不合作态度，使孙中山的护法运动从一开始便陷入了极端的困难之中。
3、唐继尧的私心
唐继尧是西南督军中较早通电不承认段祺端为国务总理的实力派人物，并于广州护法军政府正式成立之前，便发表通电，声明将调集云南军队，首先率部由滇启行入川，先平“川乱”。在唐继尧同时期发出的另一封通电中，他慷慨陈词，指陈段祺瑞北洋政府，“以非法解散国会，应不能认为有效，国务员非得国会同意，不能认为合法”，并要求对“称兵抗命”之祸首，应“照内乱罪，按律严惩，以彰国法”。
唐继尧坚决反对北洋政府和段祺瑞的态度，曾经给孙中山带来了极大的希望。为了策动唐继尧加入护法的行列，广州非常国会不但选举其为军政府的元帅（按照广州非常国会8月下旬通过的《中华民国军政府组织大纲》，“中华民国军政府”选举海陆军大元帅1人，元帅3人，主持一切）。
在9月1、2日的选举中，孙中山当选为大元帅；唐继尧、陆荣廷分别当选为元帅。余一元帅额，本预定为程璧光，但因程事前表示不愿参加选举而居此名义，遂以缺额缓议，而且，孙中山亦于同时期向唐继尧致电透露，护法军政府将设立川、滇、黔三省靖国军总司令，并拟由唐继尧担任统帅（总司令)一职。
问题在于唐继尧不但根本不屑于孙中山的这个靖国军总司令，而且继陆荣廷之后，唐同样地拒绝了护法军政府元帅职务，这是大出于孙中山意料之外的。事实很快表明，唐继尧最初关于反对段祺瑞和自己北伐入川的通电和孙中山的护法讨逆有着根本不同的企图。
从护国运动时代起，四川便是滇、黔系集团对外扩张的主要争夺对象。因此护国战争结束后，入川的滇、黔军不但没有撤出，反而继续增加，并逐步地控制了四川的政治、经济等各个部门。在唐继尧的运动下，1917年初，北洋政府陆军部对驻川各军队进行了整编，其已入川的滇、黔军一律改为“中央军”，归中央陆军部直接统辖，仍以四川为防区。
至此，唐继尧已经“合法地”将其势力在四川扎根，达到了将滇系势力扩大到四川的目的。
这一时期北洋系对四川的策略是明显的：
一方面通过“整编”的形式承认了滇、黔势力对四川的占领；另一方面，则暗中支持四川的地方实力派刘存厚，以期使双方的矛盾激化和冲突而互相削弱，实现渔翁得利的目的，为北洋系下一步对四川的控制扫清障碍。
自护国运动结束以来一直企图独揽川政的刘存厚当然不会容忍唐继尧、刘显世（刘时为贵州督军）将滇、黔势力扩张到自己的卧榻之侧。而唐继尧当然也不愿退出垂涎已久并已经到手的四川。
果然，从1917年4月始，入川的滇、黔军终于和川军刘存厚部发生火拼。此次大战，双方均投入了绝大部分的兵力，历时半年之久，在四川演成了“三百年未有之惨剧”。
至1917年8月，川、滇、黔混战已进入了最后的关头。入川滇、黔军各部因四川人民的强烈反对而面临着重重的困难，已经深深地陷入了军阀大混战的泥沼。为了自救，唐继尧急于向四川继续增兵，以摆脱滇军在四川的困境。
很显然，当这一时期孙中山护法和北伐的号召在国内引起了积极的响应时，也正好为唐继尧滇军的北上入川提供了一个很好的政治借口。
“护法”对于唐继尧和陆荣廷所具有的政治意义既不相同，唐继尧对于广州护法军政府和孙中山本人的态度也就稍异于陆荣廷了。尽管唐继尧对孙中山的“护法”和“共和”并没有什么兴趣，但他也绝不愿轻易丧失“护法”给他带来的政治机遇。为此，他不得不尽可能地敷衍孙中山，并设法维护和广州护法军政府的暂时联盟。
广州军政府元帅选举结果发表后，唐继尧虽然不愿就元帅一职，但亦同时向其部下表白：
中山举动，本嫌唐突。惟既已发表（指唐任元州一职），似勿庸积极反对。有彼在，对内、对外亦有一种助力；将来取消，亦有一番交换。故此间仅锌元帅职，未言其他。拟将此意，密告陆（荣廷）、龙（济光）、陈（炯明）、谭（延闿）诸人，以内部分歧，反授人以隙。
就这样，当孙中山企图利用西南各实力派人物来助其护法声威和势力的时候，他本人从一开始就被西南各方当作了扩张地盘的旗帜和招牌。唐继尧对于护法运动和孙中山的这种阳奉阴违、两面三刀的态度，使本来就因孙、陆矛盾而困难重重的护法运动面临着更加严峻的困难。
4、段祺瑞与冯国璋的矛盾
当南方的护法军政府因内部分歧从一开始便陷入了不能自解的困难之中的时候，北方的北洋政府内部亦因派系的矛盾而逐步表现出了深刻的危机。
按照蒋中正（介石）1917年9月下旬为广州护法军政府拟定的“对北军作战计划书”的估计，直至护法运动爆发前夕，北洋政府所辖军队约在三十万以上，然实际可以调动和支配的势力却只有冯、段的直、皖两系势力，总计不过六万余人。
而实际上，由于各个方面的牵制因素，冯、段二人可以动员的实际兵力计有：
属段祺瑞指挥以四师为限，即：
王汝贤之第八师；范国璋之第二十师；吴光新驻岳之三旅；曲同丰新模范团之一旅，及驻豫混成旅二旅中之一旅。
冯国璋所能发号施令的部队，主要集中于江淮之间，而以把持南京为目的，总计兵力有：
李进才之十三师；刘询才第十四师（不定一旅）；张敬尧之第七师；第六师及第十二师之一部分。
除此之外，在当时北方对南进攻的势力中，尚有正在四川与滇军处于战争状态中的三个师，即川军周道刚之第一师，刘存厚之第二师，钟体道之第三师。
有必要指出的是这里关于北军实力的估计仅仅是一个理论上的数字，因为随着直、皖两系内部矛盾的日益尖锐和激化，主和、罢战与倒戈不断发生，北洋政府的战斗力也将被大大地削弱。
直皖两系之间的矛盾是从段祺瑞下令讨伐南方护法军政府及“武力统一”西南各省政策确立时开始升级的。
护国运动结束后很长的一段时间里，北洋系内部的直、皖两系见乎形成了势均力敌的局面。而自平定张勋叛乱之后，随着日本帝国主义对皖段势力的支持，这种均衡局势便不断地被打破了。
在南方的非常国会和护法军政府成立之初，冯国璋也曾通电指责孙中山“非法召集非常国会”，并下令将军政府成员“一体严缉交法庭依法讯办”。
而在此之后，当冯发现段祺瑞将在对西南的战争中使皖系的地盘和势力得到进一步的扩展时，其对皖系“武力统一”政策的态度也便发生了根本的变化，而企图用保全国民党、西南军人地盘和武装实力的交换办法，以取得西南对其总统地位的承认和支持，而且也希望联络与其同样具有英、美背景的西南各派系，以达到削弱并排挤段祺瑞的目的，“欲倡导和平，作一番统一全局的功夫，为将来做正式的全国元首张本”。
基于这样一种复杂的原因，当段祺瑞“武力统一”西南的政策刚刚出台时，冯国璋立即针锋相对地提出了一个新的对西南政策——“和平混一”。
为了实现这个以联络和勾结西南实力派为主要内容的“和平混一”，冯国璋拒绝在内阁通过的对西南用兵的“讨伐令”上用印。
从而使段祺瑞始终无法以合法的形式通过对南方的讨伐——这便是后来一直为人们所讥笑的段内阁“对外宣而不战，对内战而不宣”。
5、战场何以在湖南？
尽管如此，冯国璋直系的反对态度并没有影响段祺瑞对西南的用兵，直系势力在这一时期自身的弱点使其和段祺瑞的皖系相比具有明显的劣势：
直至南北战争爆发前夕，直系所占有的长江三省地盘——湖北、江西、江苏三省相互割离，均处于相对的分散状态，其实力固然也被大大地削弱；而冯国璋自己则身处北京，直接处于皖系的包围之中，受着段祺瑞的威胁；日本帝国主义成为段祺瑞“武力统一”政策的有力后盾，在支持对德宣战的借口下，大批日本的借款和军械源源不断地流向皖段集团。
护法军政府成立前后，孙中山曾派戴季陶赴日，谋求日本对革命党人的支持，同时停止对段祺瑞政府的援助。
但戴得到的却是日本方面极明确的回答：
“…段内阁之违法虽已闻知，然有国际之关系，未便遽尔反对而掩护民党。一万万借款契约已经调印，交款之际当严格监察用途。”
日本毫不掩饰地宣示，倘中国再度发生内战，其将一如既往地执行对段祺瑞政府的支持政策。而其保证的将严格监督西原借款用途的承诺，后来被证实却是保证用来对中国国内反独裁势力的镇压。
这其中包括：
段祺瑞在这一时期以参战名义编练的三个师四个混成旅的参战军；庞大的对南用兵的军费支出，以及组织御用的安福系国会等。以段祺瑞为首的皖系集团靠着出卖国家和民族的利益，从日本帝国主义这个后台借得大笔借款，然后再依靠这笔借款，制造了这一场给中国人民造成深重灾难的旷日持久的大内战。
孙中山护法军政府所在的广州是段祺瑞武力讨伐政策的直接目标。但是，从1917年下半年开始，湖南却首先成了南北双方争夺的政治前哨。
就当时的北方情况而言，尽管从总体实力上看皖系略超过直系，但是，由于地理分布上的原因，直系的地盘或处于自北向南用兵的孔道，或者是皖系战区的后方。皖系如向南作战，一旦越过长江，就将面临着腹背受敌的威胁。
因此，稳定地控制湖南，不但将对广西、四川、广东各省形成直接压力，而且将为皖系的“武力统一”建立一个稳定的后方基地，从而摆脱在地理形势上受制于直系的不利局面。
对于湖南在南北冲突中的特殊地位，广西方面的陆荣廷当时曾有着极为清醒的认识：
“湘省为两粤门户，又系滇、黔咽喉，湘失则西南腹背受敌，不特进取之机全无，且（北军）得湘，实足以制西南之死命而有余。”
段祺瑞的“小扇子军师”徐树铮在同时期的一封致吴佩孚的通信中，不但详细地描述了段祺瑞的“武力统一”政策，而且特别地强调了湖南在“武力统一”政策中的重要地位：
欲定大局，非谋统一不可；欲谋统一，非川、粤同受政府节制不可。以川较粤，川可较缓，而粤宜急。粤定，川或随之而自定。我之争湘者，为图粤计耳。粤不定，湘即危，湘有事，邪亦不安。大局则时有摇动之虞。
段祺瑞把“武力统一”的时间设计为3到5个月。为了达到以快刀斩乱麻的方式迅速解决湖南问题，扫平“武力统一”障得的目的，1917年8月6日，北洋政府在南方护法军政府成立之前，即发表了以傅良佐为湖南督军的命令。
傅为段祺瑞最为得力的干将，为皖系“四大金刚”之一，时任北洋政府陆军次长，也是皖系中主张以“迅速闪电般办法”制服南方的代表人物，并以此最为皖系军师徐树铮所称道。
事实上，傅良佐的入湘，标志着北方向南方用兵的正式开始。与此同时，傅良佐的内弟，皖系的另一大“金刚”吴光新任长江上游总司令，兼四川查办使，与傅相互策应，形成了犄角之势。
至此，北方皖段“武力统一”的战略格局已基本形成，即以四川、湖南为两个立足点：
一是对湖南用兵以制两广；一是对四川用兵以制滇、黔。
傅良佐于8月26日抵湘赴任。傅在入湘前曾在北京公开发表“治湘三方针”，即所谓“湘人治湘，军民分治，不带北兵入湘”。
但事实很快证明，傅良佐的这个“约法三章”，除“湘人治湘”一条尚算基本属实外（傅为湖南乾城人，唯生长于北方，和湖南关系较少)，其余均为骗人的鬼话。
6、护法战争的爆发
8月下旬，正当段、傅等人均纷纷保证不派北军入湘的时候，原驻守保定的北洋第二十师范国璋部入湘的消息已在报上登了出来。而傅良佐到岳州后亦立即命令驻岳州的北军部队，向湘阴以北的“无兵地带”推进。同时，北洋政府再调驻马厂的北洋第八师王汝贤部开往岳州。
9月9日，傅良佐带卫队一营至长沙接任伊始，即对湘南各地的“不可靠势力”进行了调整，在9月12日的命令中，傅良佐决定：
（1）撤湘军第一师第二旅旅长林修梅，以邹序彬代之。（2）调零陵镇守使刘建藩入省，以陈遽章代之。
傅良佐在湖南的动作立即在湘省的反北洋势力中产生了敲山震虎的反应。自北洋政府成立以后的绝大多数时间里，湖南都是谭延闿的“势力范围”。而谭自1916年任湖南省长兼督军以来，一直依违于北洋系与孙中山的国民党人之间，颇遭北洋系的猜忌。
为了自保，谭延闿便不得不暗中倾向于西南，尤其与陆荣廷、唐继尧关系最密。在陆、唐等人的支持下，谭延闿一直在湖南高唱“湘人治湘”，以抵制北洋势力向湖南的渗透；而西南方面对谭的支持则是企图将湖南建成一个介于南北之间的“军事缓冲地带”，使该地区成为抵御北方势力南下的前哨和西南割据区的“边缘门户地带”。
北洋政府以傅良佐取代谭延闿督湘是北洋势力南下的第一步，也是段祺瑞清除湖南地方亲西南势力的开始。但是，段祺瑞此举很快地便在湖南各地引起了强烈的反抗。
1918年9月18日，傅良佐调整湘南地方势力的同时，零陵镇守使刘建藩、湘军第一师第二旅旅长林修梅同时发表通电，宣告独立，赞同护法。
在刘、林二人当日的独立通电中，以所辖下湘南二十四县的名义，宣布脱离段祺瑞政府，划定零陵等湘南二十四县为戒严区域，并下令封锁戒严区的金融、交通，着所有“该县金融、交通各机关，应由该县知事切实检查具报；所有货币，不得丝毫输出，应予封存，以凭核实处分”。
零陵二十四县的独立是湖南地方势力武装反对北洋势力的开始，也就此揭开了第二次南北战争的序幕。刘建藩、林修梅的独立，不但加强了南方护法军政府的声势和实力，也对各地反对北洋政府的独立运动起到了积极的推动作用。
在接到刘、林等人9月18日零陵独立的消息后，孙中山于9月22日当即覆电致贺，电称：
“诸君子仗义，摧阻逆焰，风声所树，视听顿易，尚希勉力进行，克尽肤切，荡涤瑕秽，重建共和，大局实利赖之。”
随后，孙中山立即在广州召开紧急军事会议，决定出师援湘。10月上旬，受命援湘的桂、粤诸军相继进入湘南地区，并与前来增援的北军湘督傅良佐部相继接火，护法战争至此全面爆发。
（正文完）
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