■中国经济时报记者 李海楠
全国耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，被称为“三条控制线”。早在2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》就提出，到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守“三条控制线”，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
如今已过近四年光景，守护“三条控制线”取得了哪些积极成效？围绕推进经济社会高质量发展要求，下一步该如何继续深入贯彻严守“三条控制线”任务？
在2024年9月份国新办举行的“推进高质量发展”系列主题新闻发布会上，自然资源部有关负责人介绍了守住“三条控制线”的管理与改革情况。近年来，通过一系列改革举措和政策实施，在耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三个方面，均取得了积极成效，深刻践行了坚持底线思维，划定不可逾越红线的要求。
耕地“南减北增”局面得到扭转
耕地保护堪称“国之大者”。一垄一亩不仅承载民生，更关乎国计。近年来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。然而，我国人多地少的国情没有变，守住耕地红线的基础尚不稳固。
党的二十大报告要求，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线。近年来，通过聚焦相关改革，耕地持续多年减少的态势已经得到遏制。
数据显示，2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，连续3年实现净增加。其中，2023年，南方省份净增加739万亩，扭转了耕地“南减北增”的局面。
自然资源部副部长、国家自然资源副总督察刘国洪介绍，成绩的取得得益于改革完善耕地占补平衡制度，推动落实耕地保护和粮食安全责任制考核，以及建立经济奖惩机制等。
“确保耕地不减少须做到软硬兼施，贯彻系列举措，实现耕地红线不突破。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来对中国经济时报记者表示，一方面，在继续深入贯彻实施耕地占补平衡制度的同时，要更加严格土地开发占用的管理并提高考核权重；另一方面，包括建立可持续的粮食生产激励机制、适当提高粮价、降低粮食生产成本、强化地方政府粮食安全责任、提升粮食安全公共服务保障等“柔性手段”也必不可少。
根据自然资源部的有关安排，下一步，针对近年来耕地保护出现的新情况，将把各类占用耕地统一纳入耕地占补平衡管理，实行“以补定占”，强化省级耕地总量动态平衡管控。健全激励约束机制，将耕地占补平衡作为省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容，落实耕地保护经济奖惩机制，真正做到让保护耕地的地方不吃亏、农民得实惠。
此外，姜文来提醒，在保证耕地数量的同时，也要确保耕地质量不断提升。用同样的耕地生产更多粮食是关键，这需要提升高标准农田建设水平，用现代化农业设施来更好保障粮食安全，加强农业基础设施建设，在种粮技术上进一步提升，确保良种、良田、良技等多措并举。
国家公园、陆海统筹共守国土绿意盎然
绿水青山就是金山银山。2017年2月，全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。2023年4月，全国生态保护红线划定工作全面完成，在已有各类自然保护地的基础上，严格保护生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
目前，我国生态保护红线面积合计约319万平方公里，其中陆域生态保护红线面积约304万平方公里（占全国陆域国土面积比例超过30%），海洋生态保护红线面积约15万平方公里。这些区域覆盖了绝大多数草原、重要湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等重要生态系统，以及绝大多数未开发利用的无居民海岛。
这背后，国家公园体制功不可没。据介绍，我国布局建设了全世界最大的国家公园体系，完成大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园等256个重要生态空间统一确权登记，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
“国家公园体制的落地生根表明我国根本扭转了以往以牺牲生态环境为代价换取经济发展的传统思维，且理念扭转迅速。”国务院发展研究中心研究员周宏春在接受中国经济时报记者采访时表示，国家公园体制从提出到试点再到明确政策路线，确定未来发展蓝图，用时不过数年时间而已，其间不仅传递了政府保护生态环境的决心，更反映了我国制度优势和政策执行的高效。
值得一提的是，近年来，政策层面逐步确立了国家公园建设在我国自然保护领域的特殊地位——以国家公园为主要载体，且明确了在设置国家公园的地区该载体的唯一性，即不得再设置任何其他类型自然保护地。在周宏春看来，这意味着，国家公园未来在我国自然保护地领域将发挥独一无二的作用。
作为我国生态文明建设的重要内容之一，国家公园体制将逐步规范化，法规、政策将逐步健全，管理体制也将走向相对稳定，国家公园管理成效必将随之逐步显现。
值得关注的是，伴随国家公园体制落地成效尽显，国家林草局会同有关部门也加快了国家公园法的立法进程，目前，《国家公园法》草案正在公开征求意见。
此外，在陆海统筹强化生态保护方面也取得了可喜变化。自然资源部总工程师何广顺介绍，近年来，自然资源部会同有关部门和沿海地方，不断推进海洋强国建设，海洋生态保护修复取得新进展。“蓝色海湾”整治行动、渤海综合治理攻坚战生态修复、海岸带保护修复、红树林保护修复等重大工程项目成效显著。
城镇开发凸显节约集约利用要求
城镇开发边界是“三条控制线”的重要组成部分。这背后的深层意义在于，根本上遏制了单纯依赖土地增量扩张的城市“摊大饼”发展。
值得一提的是，近年来，通过“多规合一”改革，国土空间规划“一张图”开始发挥促进区域协调发展、引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局的作用。
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所研究员黄征学在接受中国经济时报记者采访时强调，近年来，全国各地坚持“项目跟着规划走，土地要素跟着项目走”的用地计划管理方式。这样的用地计划管理方式最大限度地确保了土地资源要素能否发挥出最大效用，比如确保了实属耕地的土地资源被严格禁止开发。划归项目利用的土地，则须同时配合经过足够多论证、确实能够产生实际效益的大项目实施，带动投资等经济效益提升。
在黄征学看来，随着国土空间规划“一张图”实施，其对各项专项规划都将发挥日益重要的指导约束作用。未来的城镇开发要更加适应集约紧凑布局，相关建设对交通、水利等市政基础设施都将导向更趋高效集约的利用方式，进而促成节约资源和保护环境的空间发展格局。
“可以预见，今后各地在挖掘存量资源资产的潜能将进一步被激发，通过优化存量空间结构，完善城市服务功能，进而激发城市发展活力，促进形成城镇开发新模式。”黄征学说。
据介绍，自然资源部将加快建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，推进国土空间规划实施监测网络建设，构建统一高效的国土空间数字化治理体系，把规划蓝图变为美好的现实，助力美丽城市建设。
图片来源：摄图网授权
总 监 制丨王 辉车海刚
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主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹 阳
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