“‘十五五’规划初期，碳排放双控指标将分解至各省份。国家及省级地区将完善统计核算体系，实施碳排放年报、快报制度。”国家发展和改革委员会能源研究所高级顾问韩文科说。

在4日举办的2025年全球能源市场形势分析与展望报告会上，韩文科作了《能源“十五五”规划方向指引与政策解读》报告。

“十五五”时期，国家将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，把碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算，不再将能耗强度作为约束性指标。

“将实施碳达峰碳中和综合评价考核制度，实施重点用能和碳排放单位管理制度，对投资项目开展碳排放评价，构建产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度。” 韩文科介绍称。

“十六五”时期及以后，各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全煤炭清洁高效利用机制。加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。完善适应气候变化工作体系。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

国家发展改革委、生态环境部等多部门日前印发的《完善碳排放统计核算体系工作方案》也明确提出，建立碳排放数据年报、快报制度，逐年编制国家温室气体清单；建立健全碳足迹管理体系，发布产品碳足迹量化要求通则等国家标准等。到2025年，国家及省级地区碳排放年报、快报制度全面建立；到2030年，系统完备的碳排放统计核算体系构建完成。

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资料图。摄影/章轲

韩文科介绍，碳达峰碳中和背景下，中国能源政策将有几个方面的主要着力点：积极发展非化石能源、深化能源体制机制改革、严格控制化石能源消费。

国家将实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。

在深化能源体制机制改革方面，国家将全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模。推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。

在严格控制化石能源消费方面，将首先以重点地区为主，持续推进减煤。京津冀等区域的煤炭消费占比大幅下降；全国燃煤锅炉减少80%以上，重污染地区的散煤取暖基本被替代。以电机、风机、泵、压缩机、变压器、换热器、工业锅炉等设备为重点。以能效为导向，推广先进高效产品设备，加快淘汰落后低效设备。

“十五五”时期，国家将重点推进建设新型能源体系和新型电力系统，终端用能将高比例电气化，以风光为主体实现电力系统绿色化，建立统筹、多元、智能化的新型电力系统。

韩文科等专家预测，终端用能行业的高比例电气化和电制氢规模化发展，将拉动用电量高水平增长。到2035年，全社会用电量达到16.3亿千瓦时；到2060年，全社会用电量达到20.3亿千瓦时。此外，可再生能源（风电和光伏）将成为主体电源绿电制氢在2035年后对电力需求增长的贡献加大；到2035年，制氢用电量达到2.5万亿千瓦时，占全社会用电量15.2%；到2060年进一步增加至4.5万亿千瓦时，占比达到22.1%。

“需要解决三个问题，包括技术创新和应用示范；市场改革和机制创新；创新产业发展模式。”韩文科表示，在新能源和可再生能源大力发展的同时，电网形态需要不断优化，形成“西电东送、东电西济，北电南送、南北互供”的电网新形态。

此外，新型储能、需求侧响应和智慧能源系统要能更加有效地整合大规模、间歇性、波动性的可再生能源，满足未来电力用户的需求，特别是在电力峰值负荷时发挥关键作用。重点培育绿色价值认可度高，且绿色能源需求量大的产业，既要关注新落地制造业如何高比例使用绿色能源，又要研究制定已有制造业优化提升的路径。