大车过大坎：2025年，对经济能否多一些期待？|| 大视野|中央政府|国债|大视野|大车|财政政策

9月底在一篇文章中写道，“仅靠政策驱动，当然不能解决中国经济中许多深层次、结构性问题，但走心的政策，一定能通过稳定预期，改善预期，对投资和消费产生正向影响。”（《》）

从9.26政治局会议到12月中央经济工作会议，走心的政策越来越多，人们对2025年也有了更多期待。

同时也要看到，目前的经济状态如同一部负重不轻的大车爬坡前行，既要有信心，也要有超长韧性的准备。

我在调研中感到，有三个问题值得进一步思考并采取行动。

1、车载的负担（主要是债务特别是地方债）能不能尽快化解？

2、在宏观政策发力外，如何更好地调动民间力量，让万马奔腾，大家齐心协力向上拉？

3、一些地方不计代价、不讲效益的唯GDP模式，如何转变为“投资有回报、产品有市场、企业有利润、员工有收入、政府有税收、环境有改善”的健康可循环模式？

如能解决好这些问题，配以政策动能的加强，中国经济就能大车过大坎，驶入新天地。

在非常之时，用非常之力

2025年的宏观经济政策取向，是多年来最有力的，可以说是在非常之时，用非常之力。

1、总基调是“更加积极有为”，财政政策从“积极”到“更加积极”，货币政策从“稳健”到“适度宽松”，需求政策从“着力扩大国内需求”到“全方位扩大国内需求”；

2、总目标是“保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定，保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步”。在传统的四大宏观目标外，强调了促进居民收入增长；

3、9项重点工作，“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”被摆在了第一条，显示出对消费不一般的重视。（注：2023年会议的第一条是“以科技创新引领现代化产业体系建设”。）

我们还注意到，政策都有明确抓手，一点不含糊，不拖泥带水。

关于财政政策，提出“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”“增加地方政府专项债券发行使用”；

关于货币政策，提出“适时降准降息”；

关于打好政策“组合拳”，提出“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估”；

关于财产性收入，提出“稳住楼市股市”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”；

关于营商环境，提出“开展规范涉企执法专项行动”。中央经济工作会议结束后，国务院迅速进行专题学习，指出要强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，有问题的要及时纠正。

这里的背景是，今年前11个月全国税收收入同比下降3.9%，非税收入则同比增长17%，10月和11月增速更分别达到39.6%和40.4%。当地方税收和土地出让收入都在下降时，对非税收入就更为依赖，“乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”“近海捕捞”“远洋捕捞”等，也不可避免地增加了。（注：1-11月国有土地使用权出让收入同比下降22.4%）

政策力度已经很大

怎样评价这些经济政策？

首先，政策针对性很强，体现出一定要把经济稳住、搞好的决心；

其次，还有出台新政策的空间，如财政部在10月8日宣布逆周期调节一揽子增量政策时提到，“中央财政举债和赤字的空间还较大”。

客观地说，当下的宏观经济政策已经非常努力了。

从财政政策看，2024年赤字规模为4.06万亿元，专项债为3.9万亿，超长期特别国债为1万亿，2023年增发但主要用在2024年的国债为1万亿，总计9.96万亿元。2025年，广义赤字规模肯定进一步增加，足见政策是有担当的。

从货币政策看，近日银行间市场各期限国债活跃券的收益率继续下跌，10年期跌到1.7%附近，1年期跌到1%。这说明，机构普遍认为2025年货币政策的宽松空间将进一步打开，对降准、降息的预期明显升温。

从民生政策看，虽然社会抱怨较多，但中国一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障的支出占比，2023年为40.7%，比2013年上升了5.5个百分点。2025年政策也明确，“推动中低收入群体增收减负”“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”，民生投入将进一步增加。

我还注意到，现在方方面面对宏观政策的期待有增无减，而且增加得相当厉害。简言之，大家都认为中央政府最有“钱”，即最有加杠杆的扩张空间，所以希望中央层面有更大的投入。

以下均为经济学家和研究机构对中央政府的建议：

1、发行30～50万亿元长期国债，由金融机构购买，中央政府用长期国债通过某种方式置换地方债；

2、建议对户籍制度改革、农村土地制度深化改革、农业转移人口市民化等大量投资，对居民收入、居民公共服务保障等大量投资，力争用十年左右实现中等收入群体倍增，由现在的4亿人增长到8～9亿；

3、建议探索成立房地产稳定基金，专项用于保交房、收储等工作；

4、建议花费2万亿元，收购一二线及省会城市的一两百万套住宅，减少库存的堰塞湖，缩短房地产调整周期，也为农民工外出打工群体建设保障性住房；

5、建议发行2万亿元特别国债，支持设立股市平准基金，通过对蓝筹龙头股以及ETF的低买高卖来促进市场稳定；

6、建议财政拿出5000亿到1万亿发消费券，支持民众消费；

7、建议基础研究经费提高4倍到5倍，能达到美国近1万亿人民币的水平（注：2023年中国研发经费投入超3.3万亿元，同比增长8.4%，居世界第二，但其中基础研究投入为2212亿元，占比不到7%，美国则占17%～18%）；

8、建议实施财政专项计划，化解上市公司的应收款。应收款是假利润，没有现金流。如果能化解1万亿元应收款，意味着企业真实利润增加1万亿，按16倍市盈率计算，能提高16万亿元的股票市值，提高指数近600点；

9、建议对基础设施领域的许多短板弱项大力投资，如在交通、能源基础设施加强联网、补网、强链投资，加强水利设施投资，加强燃气、供排水、供热等城市地下管网更新改造投资。

以上建议都有道理，中央政府也有财政扩张能力。美国联邦政府债务与GDP之比为128%左右，中国为25%左右，扩张有足够空间。但这里也有一个问题，任何债务扩张总会遇到制约，如评级制约、币值稳定的制约等。而且，有些账如果算不清，中央也不会贸然包揽下来。

关于地方债，中央财经大学副校长李建军在金融街论坛上指出，截至今年上半年，中国地方债务余额，合法部分有42.23万亿元；城投债、隐形债57.16万亿元，这还没有统计隐形担保的数据。

我在一些地方听到，过去他们向中央上报的地方债存在口径不全和漏报，正在补报。前几天《经济观察报》一篇报道指出，由于地方财政紧张，已经落地实施的PPP（政府与社会资本合作）存量项目面临支付难题。地方政府不仅拖欠民企的钱，也大量拖欠央国企和地方国企的钱。全口径地方债到底有多少？如果情况不明，中央就不易决断。

再如房地产，现在的一个问题是，开发商手里闲置土地的价值比竣备商品房的价值高得多，可能在百万亿元之巨。要不要纳入考虑？有没有可能由政府来收地？

就个人观点来说，我认为在宏观政策比过去已相当积极的情况下，再出大招尤其是惊天大招，必须慎之又慎。至少，在情况不特别清楚时，不宜出招。

其实，今年中央给地方的债务额度并没有用好，如专项债发行和使用进度明显低于往年。这是因为专项债项目收益不及预期，如果硬投，将来会被问责。地方虽然困难，但也不能为了消化旧债，就随便弄个名目添加更大的新债。

与昨天和解

政策很积极，但大家有难处，希望更积极，该怎么办？

最重要的还是要弄明白，我们为什么这么难？

简单说，就是我们在40多年间取得了世所罕见的成就，发展太快了，但这些成就并不是没有代价的，现在就要还债。

我认为中国经济的最大成就，一是解决了十几亿人的吃饭问题，极大提升了人民福祉；二是建立了极为强大的制造能力。中国制造，实质是世界制造在中国，是世界选择/委托了中国，为人类做好制造。

但这些成就是有代价的。比如，对地方政府来说，因为企业注册地和生产地在哪里，税就交到哪里，所以它们的天然冲动就是以各种优惠政策招商引资，包括压低工业用地价格乃至无偿划拨。“堤内损失堤外补”，在住宅用地这一侧，则采取了招拍挂、“挤牙膏”（限制用地规模）等方法，推高地价，作为补偿。房价也因此攀升。

中国制造很牛，与要素成本低密不可分，至少相当长时间都是如此。但住宅的地价、房价也起来了。这是一枚硬币的两面。

中国经济腾飞是政府和企业双轮驱动的结果，地方政府功不可没。但政府和市场的关系始终扯不清，政府一直热衷于微观干预，就免不了“各地干得都很努力，最后产能过剩，谁都过不好”的困局。

所以我认为当下诸多多年积累的问题，本质上还是政府和市场的关系问题。过去那种“唯GDP”的做法可能利大于弊（因为增量空间大，可以抢抓机遇），现在越来越弊大于利。

中国经济有126万亿的规模（2023年），尽管增速下降，仍远高于全球平均水平，高于绝大部分大国经济体和新兴经济体。按理说，无论企业还是居民，体感不应该这么冷。GDP衡量的是规模，不衡量代价和效益，而规模增长和真实效益之间可能存在偏差。

就像一家企业，规模还在快速增长，很多产出却是库存和应收账款，一直收不到，就是呆坏账，而员工看着规模越来越大，就会呼吁加工资。企业有苦难言。

如果我们能客观看待成就和代价，当能以平常心与昨天和解，不过度苛责自己。我是越来越相信，我们这代人做不到完美，只能做到今天这个样子，只能把很多债务留给后人去解决。但我们还应继续努几把力，尽可能少留一点负担给后代，尽可能把一个好的机制、环境留给后代。

对中央政府来说，既要化解眼前紧急的真问题，又要考虑长远可持续发展的大问题，权衡取舍，很不容易。

为未来而改革

关关难过关关过。越难解，越要解。个人有以下三点建议——

减包袱

中国经济发展到今天的模式决定了，地方政府包袱较重，所以，应该帮助他们轻装上阵。

很多发达经济体，无论个人、企业还是政府，都有破产重整的完整办法，就是为了让问题出清，再出发。我国基于多种原因，个人破产制度只是在个别地方试点，企业特别是国企破产在实操中很难，政府更不可能破产。所以包袱一直在累积。

但我们有负债轻、信用高的中央政府，中国也需要发育强大的国债市场，因此，的确可以考虑扩张中央政府信用，发债将地方政府中有对应资产、但现金流很弱的债务置换走，同时对突发情况下的地方公共服务负债（如疫情和重大自然灾害）由中央接走。

中央财办最近在接受新华社等媒体采访，谈到民营经济时，指出要推动解决拖欠账款问题，“地方政府要落实属地责任，用好新增地方政府专项债等政策，尽最大能力加快偿还拖欠企业账款。央企国企要继续带头发挥清欠作用，对拖欠中小企业账款‘应付快付、应付尽付’”。尽最大能力，前提是要有能力，这就要靠中央层面给地方更大的财政支持。

振士气

必须承认，为了提振企业尤其是民企的士气，各级政府已做了大量工作，出台了很多文件。但“一个案件胜过一打文件”，企业和企业家的基本权利保障，依然存在不少问题。

中央财办指出，“保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，这是民营企业的核心关切”，我认为在核心关切前面，还有一个基本关切，就是安全感。如果安全感缺乏，谈何投资？有效维护好民营企业、民营企业家合法权益，着力为各类经营主体营造安全稳定的发展环境，这方面还要深化认识，并从根本上有所突破。

提能力

主要是政府治理能力，以及在经济发展中实事求是、科学负责、不搞虚功求实效的能力。这些年，中国企业的管理能力、数字化能力飞速提高，尤其是优秀企业，对于经营绩效的确定性把握越来越强，而我们很多地方政府，喊一套一套口号很在行，最后的结果能不能闭环，却乏善可陈。本质上，这还是以规模论英雄，求近功速效的政绩，不顾高质量发展的要求。

中央经济工作会议提出“提高投资效益”，不是无的放矢，而是提醒所有地方，要真正建立效益观。这就要正确履行政府职能，进一步简政放权，最大限度减少对微观主体的干预，减少对市场配置资源的扭曲。否则，把什么问题都自己扛，既影响市场主体的积极性，滋生“不找市场找市长”的意识，最终自己也是扛不住的。

信心比黄金重要，深化改革、改善预期，可能比给钱更重要。减包袱，振士气，提能力，中国经济就能过大坎，越难关。

我们无疑正在经历一场持久战。但就像冷水浴其实有助于身体健康，打赢这场持久战，中国经济必将强身健体，再上新的大台阶。

而我们每个人，也责无旁贷。