裁判要旨
1.关于案涉土地是否构成闲置问题。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。……”
2.关于案涉土地是否符合无偿收回条件问题。《闲置土地处置办法》对于不同原因导致的土地闲置，采取了不同的处置方式，如属于政府、政府有关部门的原因（以下统称政府原因）造成动工开发迟延的，应按照第十二条规定处置；其他情形则按照第十四条规定处置。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
3.关于在人民法院查封期间行政机关能否无偿收回国有建设用地使用权问题。在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权。而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，做好闲置土地司法查封和处置工作衔接，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则，妥善处理。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2024）最高法行申4841号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：龙泉铝业有限公司。住所地：黑龙江省大庆高新区。
诉讼代表人：某集团系列企业管理人。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省大庆市人民政府。住所地：黑龙江省大庆市萨尔图区。
法定代表人：李岩松。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市南岗区。
法定代表人：梁惠玲。
再审申请人龙泉铝业有限公司（以下简称龙泉公司）因诉被申请人黑龙江省大庆市人民政府（以下简称大庆市政府）、黑龙江省人民政府收回国有土地使用权及行政复议一案，不服黑龙江省高级人民法院（2023）黑行终775号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。龙泉公司申请再审称：一、二审判决无正当理由不予认定案涉土地存在有效司法查封的事实，迳行支持大庆市政府收回国有建设用地使用权的决定证据不足；龙泉公司提供了关于暂停项目的通告，而一、二审判决却在没有相反证据的情况下，未认定2017年政府方过错行为对项目建设产生的长期负面影响；一、二审判决未充分考虑新冠肺炎疫情对宗地建设的影响，单纯归责于龙泉公司不妥；被诉行政行为明显不当，严重损害龙泉公司及全体债权人的合法权益。故请求撤销一、二审判决，改判支持其一审诉讼请求。
本院经审查认为，结合一、二审判决认定的事实与裁判结果及各方当事人的诉辩意见，本案涉及三个争议焦点问题：（一）关于案涉土地是否构成闲置问题；（二）关于案涉土地是否符合无偿收回条件问题；（三）关于在人民法院查封期间行政机关能否无偿收回国有建设用地使用权问题。
（一）关于案涉土地是否构成闲置问题《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。……”本案中，案涉土地的国有建设用地使用权出让合同签订于2011年5月25日，该合同约定大庆某铝业公司宗地建设项目应当在2011年5月31日之前开工，并在2013年5月31日之前竣工。2017年12月18日，大庆某铝业公司更名为龙泉公司。2022年2月11日，大庆高新技术产业开发区规划建筑研究院出具《关于龙泉公司七宗土地上建筑工程桩基础实施情况的说明》，认定案涉地块已按规划设计实施桩基础建设建筑面积658669平方米，已实施桩基础14307根；未按规划设计实施桩基础建设的辅助用房等建筑物建筑面积13543平方米；宗地中龙泉公司未进行建筑设计和未进行桩基或其他类型基础施工的土地面积97468平方米。因此，截至2022年2月11日，龙泉公司尚未打入所有基础桩，属于《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的“未动工开发”情形。案涉土地应当认定为闲置土地。龙泉公司主张案涉土地上的投资项目历经多次调整，尤其是2017年2月15日大庆市政府发布《关于暂停项目的通告》，对于项目进度产生长期负面影响，其一直积极履行建设义务，案涉土地不构成闲置。经查，在暂停项目后，2017年12月15日，大庆市政府、大庆高新技术产业开发区管理委员会与大庆某铝业公司签订《〈年产200万吨高精铝、120万吨铝及铝合金加工材以及深加工项目合作框架协议〉的补充协议》（以下简称《补充协议》），该协议约定“一期工程计划2018年4月开工建设，2018年底实现部分厂房封闭，2019年底厂房全封闭……二期工程中铝合金挤压型材部分，力争2018年下半年开工建设……”。因此，即便从最有利于龙泉公司的角度出发，不将2018年4月之前的时间计入动工开发期限并从闲置时间扣除，但自2018年4月始至2022年2月闲置土地调查时止，龙泉公司未打入所有基础桩，案涉土地仍构成闲置，故龙泉公司的该项主张不能成立。
（二）关于案涉土地是否符合无偿收回条件问题《闲置土地处置办法》对于不同原因导致的土地闲置，采取了不同的处置方式，如属于政府、政府有关部门的原因（以下统称政府原因）造成动工开发迟延的，应按照第十二条规定处置；其他情形则按照第十四条规定处置。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。本案中，2011年至2017年，案涉土地未及时动工开发有部分系政府原因造成，如项目调整、处置相关群众信访事项等，但在2017年12月15日《补充协议》签订后，前述影响动工开发的因素已不存在，未动工开发系龙泉公司自身原因特别是出现严重经营困难所致。龙泉公司主张一、二审判决未充分考虑2020年及之后新冠肺炎疫情对项目建设的影响，但在疫情期间，大庆市政府有关部门已对案涉土地上的项目建设提供了必要政策支持，相关建设项目并未停工，故龙泉公司的该项主张亦不能成立。综上，案涉土地符合无偿收回条件。
（三）关于在人民法院查封期间行政机关能否无偿收回国有建设用地使用权问题根据在案证据，2021年5月8日，案涉土地始被人民法院查封，而即使采取对龙泉公司最有利的2018年4月为动工开发日的认定，至2021年5月查封时，案涉土地也闲置超两年。本院认为，对因国有建设用地使用权人原因在人民法院查封前已闲置超两年的土地，市、县自然资源主管部门有权在人民法院查封期间无偿收回国有建设用地使用权。
首先，土地资源是宝贵的不可再生资源，“十分珍惜、合理利用土地”是我国的基本国策。为维护社会公共利益、促进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定以及土地使用权出让合同约定，国有建设用地使用权是附条件、附期限开发利用的用益物权。国有建设用地使用权由于在法律上、合同上已经设立了权利负担，此即决定了其不是一张可以自由使用的“空白支票”，而是受节约集约利用政策、法律规定及合同约定的约束。处置未及时动工开发构成闲置的土地，是法律法规赋予行政机关的职责与义务。因此，司法查封的申请人知道或者应当知道土地长期闲置不开发将面临被无偿收回的法律风险。查封本身并不能对被查封物增加或者创设法律上不存在的权利，其针对的是国有建设用地上的既存权利，也当然受限于权利负担。在人民法院查封前已符合无偿收回条件的国有建设用地使用权，如因存在查封即不能无偿收回，则查封客观上排除了法律法规无偿收回规定的实施，还消灭了国有建设用地使用权的权利负担。此既于法无据，也与法理不符。
其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”而查封土地系人民法院为保证案件的执行作出的保全措施，无偿收回决定系行政机关依据相应事实和法律作出的行政行为，两者分别涉及司法权与行政权的运用，功能、目的并不相同，故不能因司法权的行使而妨碍行政权的行使。
再次，对于人民法院查封的国有建设用地使用权，并无法律明确规定行政机关不得收回。《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”第十四条第二项亦有无偿收回国有建设用地使用权时，“闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”的规定。经查，该“应当书面通知相关抵押权人”“同时抄送相关土地抵押权人”规定的意旨，意在保护抵押权人程序参与权利，而非明确规定非经相关抵押权人同意不得无偿收回。对于符合法定无偿收回条件的闲置土地，如果仅因存在查封即阻却无偿收回，须有法律明确规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第二十二条第一款规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”该规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续，参考该规定同样无法得出查封即能对抗无偿收回法律规定的结论。
最后，关于人民法院查封期间与土地闲置期间的关系问题，被诉行政行为作出时的法律法规规章未作出特别明确的规定。《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）始有相对明确的规定与具体详细的分类认定，规定区分查封前的闲置与查封期间的闲置、善意文明执行与查封期间的依法动工建设、人民法院依法通知动工与土地使用权人无正当理由未动工开发等情形。该意见第二条即规定：“在人民法院查封前已依法构成闲置土地的，由自然资源主管部门依法依规追究土地使用权人及相关责任人承担闲置土地起算时点至查封前相应的违法违约责任。”同时，为鼓励具备条件的闲置土地在查封期间动工，第四条规定又强调“各级人民法院要强化善意文明执行理念，查封期间在确保查封土地价值不贬损、不影响执行程序、不损害相关主体权益的前提下，可以允许土地使用权人依法动工开发，减少土地闲置。经土地使用权人申请，人民法院允许土地使用权人依法动工的，应作出通知书，并可以要求土地使用权人提供担保”。与此相对应，第四条也强调“自通知书送达之日起，土地使用权人无正当理由未动工开发的，相应查封期间计入闲置土地计算时间，与查封前的动工违约期累计”。从上述规定来看，一方面允许土地使用权人在查封期间申请动工开发，另一方面在土地使用权人无正当理由未动工开发时，相应查封期间计入闲置土地计算时间，即在查封期间仍存在满足无偿收回条件的可能。参考上述规定，在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权。而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，做好闲置土地司法查封和处置工作衔接，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则，妥善处理。
需要指出的是，国有建设用地使用权系重大财产权益。使用权人应当依据有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日及时动工开发，确实无法在规定期限内动工开发的，要主动与出让方协商，经人民政府批准变更动工开发日期。国有建设用地使用权人的债权人等要尽合理注意义务，应了解有偿使用合同或划拨决定书设定的权利负担，包括约定的开竣工时间、开发进度等；对于债务人用明显已经超过约定动工时间而未动工、可能因闲置而面临无偿收回风险的土地设立担保物权等的，宜要求债务人同时采取其他增信措施。行政机关应当加强对企业动工开发的日常督促，预防土地长期闲置，并综合考虑经济环境与企业自身情况，全面准确划分土地闲置的政府原因与企业原因，审慎作出收回决定。存在有效司法查封时，行政机关应尽可能事先与采取查封措施的人民法院协商解封等事宜，在维护公共利益和保护私人权益中寻求最佳平衡。
综上，龙泉公司作为案涉土地的国有建设用地使用权人，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发，案涉土地符合《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定的无偿收回国有建设用地使用权的条件。一、二审法院分别判决驳回龙泉公司的诉讼请求和上诉，并无不当。龙泉公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：
驳回龙泉铝业有限公司的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 仝 蕾
审 判 员 阎 巍
二〇二四年十二月二十五日
法官助理 臧 震
法官助理 朱彬彬
书 记 员 余艺苑
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