1931年“九一八”事变和1932年“一二八”事变后，鉴于日本的局部侵华以及中国首都南京的危险境地，蒋介石及国民政府开始筹划于中国内陆寻找一个安全的战略基地，且初步打算以西北为长期抵抗之后方根据地。1931年9月26日，蒋介石在日记中记载准备将首都迁至西北，准备跟日军一战的思想。10月3日，蒋介石在与熊式辉商量备战计划时认为，不管是和是战，西北实为政府的第二根据地。
1932年“一二八”事变的次日，蒋介石于日记中表示，“余决心迁移政府于洛阳与之决战，……否则随时受其威胁，必作城下之盟也”。1月30日，国民政府发布《移驻洛阳办公宣言》，表示“政府为完全自由行使职权，不受威胁，决定移驻洛阳办公”。国民政府迁都洛阳，是因为首都南京靠近上海，如果战事发生了，毫无坚守的余地和希望。
随即，国民政府在洛阳召开了一次国难会议，其讨论的中心内容是以“西北作最后的长期的抵抗根据地，打破自建立民国以来最严重最危急的当前的困难”。3月1日至6日，国民党于洛阳召开了四届二中全会，决议：一、以长安为陪都，定名西京。二、以洛阳为行都。三、关于陪都之筹备事宜，应组织筹备委员会，交政治会议决定。
面对日本的步步紧逼，蒋介石和国民政府被迫迁都，并开始了对西北根据地的经营。为此，国民党中央很快成立了西京筹备委员会，加紧对陪都长安（西安）的筹划与建设，并先后讨论通过了蒋介石提议的《切实进行长安陪都及洛阳行都之建设事宜案》和行政院秘书长诸民谊等人提出的《开发西北案》。前者决定“为统一事权起见，将长安改为行政院直辖市，即兼负建设陪都之责任，其市区应根据陪都之计划，划定适当区域，市之经费，由国库拨款”。后者决定设立行政院直辖的西北拓殖委员会，负责对陕、甘、绥、宁、青、新各行省全境及外蒙西部等处的开发建设。全国经济委员会也专门设立了西北办事处，侧重从事西北的交通水利等建设。国民政府对西北根据地的重视，直接引发了“开发西北”的热潮。
由此可见，在“一二八”事变后，当时的南京国民政府是以西安为陪都、以西北为战略后方准备对日作战的。但是，国民政府选择西北地区，只是因为国民政府尚未将西南诸省真正纳入其统治范围，相比之下，其控制区中只有西北可堪一用。不过，因为西北地区经济落后，自然条件较差，文教相对落后，人力资源不足；在地理上，西安靠近华北，一旦华北沦陷，西安跟西北地区容易受到威胁；加之西北地区接近社会主义国家苏联，对于坚持反苏、反共的国民政府而言，感受到的威胁并不小于日本。同时，西北地方军阀一直未被国民政府完全控制，也是一块不小的心病。所以，把西安作为未来的战时首都，将西北作为未来抗战的核心后方基地并不理想。
对此，国民政府在确定建设西安和西北后，蒋介石并不十分满意。他在1933年8月17日的日记中表示，“大战未起之前，如何掩护准备，使敌不加注意，其惟经营西北与四川乎？”终于，在1933年时，蒋介石将四川纳入抗战根据地的备选名单。开始有在四川经营抗日后方根据地的考虑。蒋介石之所以在还没有控制四川的时候即瞩目四川，一方面固然与他对四川历史及战略地位的认识有关，另一方面也因西北现实状况实在当不起这个“根据地”的担忧不无关系。
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