“低空经济”作为新质生产力和未来产业的典型代表，在其概念于2010年左右被我国学者首次提出后，经历了十几年的初期探索，于近年呈现出蓬勃发展的态势。

2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》提出“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济”，正式将“低空经济”写入国家规划。2023年，中央经济工作会议提出“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业”。刚刚过去的2024年被业界公认为“低空经济元年”，国家级和地方级政策密集出台，全国两会首次将“低空经济”写入政府工作报告，大部分省份亦将“低空经济”或相关内容写入地方政府工作报告或出台扶持政策，各地如火如荼竞相布局“天空之城”。2024年12月27日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）低空经济发展司正式亮相，职责为“拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等”。根据工业和信息化部（以下简称“工信部”）、科学技术部、财政部、中国民用航空局（以下简称“民航局”）印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，到2030年，将推动低空经济形成万亿级市场规模。

低空经济已蔚然成风，本文从法律角度对于低空经济当前的政策法律体系建设情况和低空经济投资关注的重点问题进行探析，以期更好地开展业务实践。

一、何谓“低空经济”

“低空经济”当前在国家层面并无官方定义，根据较为通行的说法，低空经济是“以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态”[1]。

1. 低空经济的依托：低空空域

空域与土地、海洋一样，是国家重要的自然资源、战略资源。随着航空科技特别是无人机技术的发展，经济社会也在进一步从二维走向三维。低空经济正是以低空空域作为依托，深入开发和利用低空空域资源，以促进经济发展和社会进步。

《国务院 中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号）提出：“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。”《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）进一步提出：“及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行。”根据前述两份文件，在我国，低空空域一般指所在地域、海域上方，真高1000米以下（部分可延伸至3000米）的空气空间，其中也包括了真高100米以下的超低空空域。

值得一提的是，2023年12月，民航局发布《国家空域基础分类方法》，将我国空域划分为A、B、C、D、E、G、W七类，其中A-E五类为管制空域，G、W两类为非管制空域；G类空域的划设地域及范围是“（1）B、C类空域以外真高300米以下空域（W类空域除外）；（2）平均海平面高度低于6000米、对民航公共运输飞行无影响的空域”，W类空域的划设地域及范围是“G类空域内真高120米以下的部分空域”。也即，理论上，除禁飞空域和特殊管制空域外，6000米以下的其他空域均可能成为低空经济产业触达的范围。

2. 低空经济的核心：低空飞行

低空飞行活动是低空经济的核心，在低空经济中起着牵引作用。

从性质划分，航空器包括民用航空器和国家航空器，民用航空器按照用途可进一步划分为运输航空器和通用航空器，国家航空器则包含军用航空器和专为国家目的服务的航空器（如海关、警用航空器）。在低空经济中，低空飞行活动涉及包括使用民用航空器开展的通航活动[2]以及使用国家航空器开展的警察、海关等活动，但不包括军用航空活动。

低空飞行活动涉及的领域非常广泛，低空飞行活动的爆发，将直接牵引辐射带动低空基础设施、低空航空器制造、低空运营服务和低空飞行保障等上下游产业和其他相关产业的综合发展，各个产业相互融合、相互带动、相互促进，逐步壮大为完整的低空经济产业链体系。

3. 低空经济的产业链条和应用场景

低空经济是一种综合性的的经济形态，辐射领域广、产业链条长。低空经济的产业链上游是地面基础设施和管理保障软件，中游主要包括低空制造、低空飞行、低空保障和综合服务四个核心方面，下游则是广泛的应用场景。

低空经济的应用场景跨越第一产业、第二产业和第三产业，涵盖交通出行、物流配送、农业植保、城市管理、公共服务、科技研发、文旅消费、体育活动等多个领域，通过规模化的场景应用，影响社会生活，亦反馈市场需求，形成良好的经济生态。

二、低空经济政策法律体系

天空之城的拔地而起，离不开国家政策和法律监管体系的地基。低空经济已日渐成为我国社会经济发展的新引擎和新增长极，但由于低空经济产业基础相对薄弱又处于爆发式发展阶段，当前与之配套的政策法律体系尚未完整建立。特别是，随着应用场景的陆续扩充，越来越多的行业、领域融合到低空经济产业链中，低空经济政策法律体系的完善相当具有时代必要性和紧迫性。

纵观我国现行低经济政策法律体系，国家和大部分地方政府均已出台了一系列相关政策文件鼓励和保障低空经济安全、有序发展，但在立法方面当前仍处于初期阶段，专门立法尤为空白，整体而言，低空经济存在“重政策、轻法律，规范效力层级低，缺乏顶层制度设计等问题”[3]。

1. 国家级政策法规

近年来，国家层面的低空经济政策，主要包括：

当前，我国并无低空经济方面的专门立法，低空经济适用的法律体系，以《中华人民共和国民用航空法》（2021修正）（以下简称“《民用航空法》”）为核心，并以通用航空领域和无人驾驶航空器领域的各项法规规章及规范性文件为主线[4]。

2. 地方级政策法规

2004年以来，中国部分省市就已经鼓励放开低空领域管制，进行低空经济试点，其中包括广州、沈阳和长春等。2024年，全国超过25个省份将低空经济相关内容写入政府工作报告，鼓励加快发展低空经济，形成新质生产力。[5]

各地政府已纷纷出台地方支持政策、中期行动计划和行动方案等文件，大力支持低空经济，争相抢占发展先机。以中国经济信息社上海总部行业洞察研究小组发布的2024年低空经济产业城市竞争力TOP50排行榜前五名城市深圳、北京、广州、上海和南京为例，近年发布的低空经济政策文件主要如下：

2025年1月以来，全国多个省份陆续召开地方两会，“低空经济”在各地政府工作报告中再一次成为高频词汇，如：

资料来源：作者根据地方政府网站、央广网、地方新闻网等网站信息整理

可以看出，相较于2024年的政府工作报告，2025年各地政府关于低空经济的工作目标更加丰富和具体，进一步明确了低空经济的建设方向和发展路径，多地政府表示将建设低空经济示范区和产业聚集区、拓展低空经济应用场景，部分政府明确表示将筹备产业基金助力低空经济发展。

在地方立法层面，当前已有深圳、珠海、广州等城市发布了低空经济专项法规。其中，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》是我国首部低空经济领域专项法规，自2024年2月1日起施行，创新提出建立产业发展和低空飞行协同机制；2024年11月21日，珠海市人民代表大会常务委员会发布《珠海经济特区低空交通建设管理条例》，该条例已于2025年1月1日起施行；2025年1月21日，广州市人民代表大会常务委员会发布《广州市低空经济发展条例》，该条例将于2025年2月28日起施行。前述地方法规均从基础设施建设、飞行服务、产业发展和应用推广、安全保障等方面，对低空经济发展作出全面规范。

综上所述，我国低空经济发展的政策和法治环境已初步建立，但当前法律体系建设仍待完善。低空经济作为综合性经济形态，产业链条长、应用场景广，具有跨产业、跨行业、跨领域、跨地区、跨部门的特性，推动低空经济专门立法，健全低空经济法律体系，仍任重道远。

三、低空经济产业投资法律关注要点

低空经济的繁荣，也为投资行业创造了新的机遇。成立低空经济产业基金和基金集群已被多地政府纳入工作规划。据媒体报道，截至2024年年底，全国已有20余个省市成立低空经济产业基金，总规模超千亿元[6]。

笔者团队长年深耕私募投资法律业务，对于低空经济产业投资涉及的法律问题颇为关注。因低空经济所涉产业较多，对于产业投资的具体法律问题，笔者拟另外撰文探究，以下仅简单概述对于低空经济产业投资值得重点关注的部分共性法律问题。

1. 企业取证问题

低空经济的腾飞，以低空航空器作为核心载体。当前我国正大力发展新型航空器，主要产品类型包括无人机、电动垂直起降飞行器（electric vertical take-off and landing，eVTOL）和飞行汽车，三种产品之间亦存在一定的互相交叉。

（1）适航取证

低空航空器研发生产企业面临的关键问题是如何适航取证，大部分航空器需要经过适航审定和验证并取得适航合格证才能进入市场。因此，能否适航取证、适航取证的进展和难度往往也是投资者最为关注的问题之一。

根据我国现行监管规定，民用航空器合法设计、制造并投入使用需要取得三项合格证，分别如下：

在上述三证中，型号合格审定过程最为复杂、耗时最久。对于eVTOL等新型航空器而言，因我国尚未建立统一的适航认证标准，目前采取“一事一议”的方式，针对每一项目或产品独立制定适航认证标准，从研发到取证可能需要五年甚至更久的时间。当前，我国唯一正式集齐TC、PC、AC三证的eVTOL产品为亿航智能EH216-S无人驾驶载人eVTOL，其于2020年12月递交型号合格审定申请，于2023年10月取得型号合格证、2023年12月取得标准适航证、2024年4月取得生产许可证。

此外，对于飞行汽车而言，因其陆空两栖通行的特点，除上述航空器适航取证外，还需要满足相关机动车安全技术标准并取得合格证。鉴于机动车和航空器的技术、产品标准存在着诸多差异，如何同时满足两种技术、产品标准对于飞行汽车研发生产企业而言是很大的挑战，取证过程面临着诸多不确定性。

总体而言，新型航空器的适航取证过程可能存在很多难以预测的情况，对于研发生产企业的技术保障和财力保障均有着较高要求和较大考验，此类企业的发展也更需要引入耐心资本。

（2）运营取证

根据《民用航空法》《通用航空经营许可管理规定》（2020）及《暂行条例》的规定，一般情况下，从事经营性通用航空活动的有人驾驶航空器经营企业，应申请通用航空经营许可证和运行合格证；无人驾驶航空器经营企业，应申请民用无人驾驶航空器运营合格证。

在投资低空运营商时，应根据企业经营的业务类型，关注企业的经营资质取得情况，并关注企业自身条件、必备管理制度及操作规程、驾驶员及操控人员资质、航空器及相关设施设备配备、投保情况等是否符合相关监管规定的要求。

2. 公平竞争问题

投资者通常关注的另一个重要问题是政企关系，被投企业是否享有相应政府扶持和优惠政策。政府招商引资过程中，对于招引企业的很多扶持和优惠政策会采取“一企一策”“一事一议”的原则，以与招引企业单独签署招商引资协议、政企合作协议等方式，赋予招引企业诸如税收优惠、财政奖励、政府补贴等扶持和优惠。投资时，从法律角度应关注该等政策是否符合公平竞争审查制度。

我国的公平竞争审查制度体系已构建多年，但此前的市场实践中落地情况并不理想。2024年6月，国务院发布《公平竞争审查条例》（以下简称“《审查条例》”），规定起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有相关限制或者变相限制市场准入和退出，限制商品、要素自由流动，影响生产经营成本和生产经营行为的内容，并应在起草阶段开展公平竞争审查。《审查条例》是我国首部公平竞争审查方面的行政法规，提升了公平竞争审查制度的刚性约束，赋予了市场监督管理部门更大的审查权限，并提出将公平竞争审查工作情况纳入地方政府法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。《审查条例》出台后，多地政府取消、清理或整改不符合要求的招商引资政策。

当前国家和地方政府大力支持发展低空经济，鼓励产业集群，未来几年更多的低空经济示范区、产业园将陆续落地，地方政府对于低空经济产业企业的扶持政策和扶持力度，对于企业的选址决策、在当地的投入程度等均有着重要影响。在对低空经济产业投资时，关于被投企业享有的政府扶持和优惠，需要关注是否属于无法律、行政法规依据或国务院批准，而“给予特定经营者税收优惠”“给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴”或“给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠”，是否通过了公平竞争审查。对于被投企业获得的政府扶持和优惠，包括在《审查条例》施行日2024年8月1日前获取的存量政府扶持和优惠，如不符合《审查条例》要求，此后可能存在被取消相关政策甚至追回优惠和奖补资金的风险，投资决策阶段也应对该部分风险触发给被投企业财务和经营情况带来的影响充分测算和评估。

3. 数据合规和隐私保护问题

低空经济的发展极其依赖于大数据和数字技术，数据合规和隐私保护问题，也是当前低空经济产业发展关注的热门话题。

低空航空器装备了各式各样的传感器，在飞行活动中，会实时采集飞行数据、地理信息、环境信息、气象信息等，拍摄的图像和视频等可能会存在一些敏感数据，涉及国家秘密和个人隐私。随着低空经济的加速发展，越来越多的低空飞行活动将方便和丰富人民的生活，也将带来海量的数据收集、处理局面，数据安全对于低空经济的健康、有序发展愈加重要。

当前，我国针对航空器和飞行活动涉及的数据合规和隐私保护，主要适用《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等普适性法律，并无专门规定。《暂行条例》和《若干规定》中，对于无人驾驶航空器的数据合规和隐私保护作出了原则性要求，如：禁止利用无人驾驶航空器“非法获取、泄露国家秘密或者违法向境外提供数据信息”；“不得在民用无人驾驶航空器中设置恶意程序，发现民用无人驾驶航空器存在网络或者数据安全缺陷、漏洞等风险时，应当立即采取补救措施”；“国家鼓励民用无人驾驶航空器生产者依法使用商用密码等技术手段保护网络与信息安全”。

从投资角度，投资者应关注被投企业在收集和处理数据过程中，是否遵守相关法律法规和政策要求，如：是否制定了严格和健全的数据安全管理制度，是否采取了必要的数据安全管理措施，是否对数据加密存储和传输，是否建立了数据备份和恢复机制，是否对数据进行分类处理和使用，是否对访问和操作数据的人员进行权限管理和保密培训等。

如企业运营活动涉及低空测绘、城市管理及其他政府服务场景的，因其采集和处理的数据更可能涉及国家秘密，对此类企业的数据合规和保密要求相对更高；涉及私人领域和个人隐私的应用场景，关注侧重点主要为企业数据的收集和使用是否合法、正当、必要，处理涉及个人隐私的数据是否会提前获取数据主体的明确授权。

●注释：

[1]人民日报海外版，

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202404/content_6943071.htm。

[2]《中华人民共和国民用航空法》（2021修正）第一百四十五条：“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”

[3]张彧. 中国低空经济发展促进法的理据与图景[J]. 北京航空航天大学学报社会科学版, 2025, 38(1): 71-84.

[4]孔得建, 袁泽. 低空经济政策法律体系的现状、经验与展望[J]. 北京航空航天大学学报社会科学版, 2024, 37(5): 85-95.

[5]沈映春, 赵雨涵. 低空经济：中国经济发展新引擎[M]. 北京：中信出版社，2024：154

[6]参见中国航天报微信公众号2025年1月18日推送文章：《航天时评：2024年度中国媒体流行语折射出了啥？》

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