今天时隔6年多再次召开民营企业座谈会，会议的内容新闻已经播了，强调民营经济发展前景广阔、大有可为。

这当然是事实，实际上这几年民营经济整体发展并不差，只不过进入存量竞争时代，温差变大，过得好的不声张罢了，比如参加座谈会的民营企业，以及背后以硬科技为代表的民营企业新集群，都过得很好。

当然，民营经济日子也不好过，但这更多是因为大环境如此，纵观全球，各国日子都不好过，国内央国企也在面临挑战。

关于促进民营经济，新闻报道说的就非常好了，小镇就不多赘述了，只谈一点小镇的核心感想：国家一直支持、鼓励民营经济发展，也不断开会、出台政策支持民营经济，为何总感觉政策落实难？

有很多具体问题，但小镇认为，更本质、更核心的还是央地关系，尤其是央地财政关系。

央地、财政，古今中外所有国家的核心，中国这样的大国更是关键中的关键，翻开史书，从商周到汉唐宋明乃至清，无不面对这个核心问题。

仅一个漕运，就反反复复，宋已经建立了繁荣的海运，明初开始推漕运改革，转海为漕，到嘉靖隆庆年间为打破地方垄断集团，希望恢复海运，跟《五人墓碑记》暴力抗税一样，遭遇了“百万漕工衣食所系”，名为漕工生计，实为地方既得利益集团阻挠，短短几年，到万历年间张居正就罢了海运；清李鸿章再次推动“改漕为海”，遭到地方、漕工、纤夫强烈抵制，最终漕运苟延残喘至民国。

自汉盐铁会议至今，所谓“与民争利”的背后，核心就是央地关系，这里的“民”从来不是赤民，而是贵族、豪强、门阀、世家。

当然古代跟现代差别很大，仅理解这是一个延续几千年的核心问题就行。到了现代，民营经济繁荣发展的基础，也是央地关系的调整。

改革开放之后40多年，核心的主题就是如何调动央地两个积极性。

事实上，在改革开放之前，就在计划经济的框架下尝试调动这两个积极性，毛主席在1956年《论十大关系》第五项就是“央地关系”，明确提出“ 应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性”，后来就形成了“两个积极性”理论。

1957年实践这一理论，主要是在工业领域下放经济管理权，减少中央直接管理的工业产品种类，1958年开始执行“ 以收定支、五年不变”的财政包干制，扩大地方财权和事权，这就出现了地方工业项目激增，出现严重浪费的重复建设，这就是大跃进走歪了的主要原因。之后就开始纠偏，1959年把财政包干制修改为“ 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”，这才刹住车，到1961年八届九中全会通过“ 调整、巩固、充实、提高”，把曾经下放到地方的部分权力回收。

再然后是为了备战备荒和实现地方自给自足，在上世纪60、70年代，鼓励地方发展小钢铁、小煤矿、小机械、小水泥、小化肥等“五小工业”；伴随知青下乡，推动农村工业化，搞社队企业改革，但最终因为技术、资金等客观条件不具备而失败。

而从1953年开展“一化三改”以来，到改革开放前，民营经济也进入最低谷，1978年底全国城镇个体工商户从业人数降至14万人，仅为1965年的8%。

总之，经过20多年实践探索，证明在计划经济的框架下，很难实现调动央地两个积极性，于是改革开放之后，选择以市场经济体制进行探索。

从1980年央地“分灶吃饭”，对部分省实行划分收支、分级包干、一定五年不变；到1994年实施分税制废止财政包干，从过去按照企业行政隶属关系分配财政收入的“行政性分权”，转为契合市场经济的“经济性分权”。

再到2002年开始推动现代财政制度建设，2023年正式提出构建新型央地财政关系，去年三中明确为“ 建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

上述改革的核心仍然是想办法更好的调动央地两个积极性。

在过去，重点是调动地方发展经济的积极性，也就出现了“唯GDP论”，北大周黎安教授等结合锦标赛理论，就将各地围绕经济增长展开的竞争总结为“地方锦标赛”。

这么干的好处是，经济迅速发展起来了，民营经济非常红火，但坏处也很明显，而且越来越弊大于利。比如腐败问题，重复建设和地方保护问题，恶性竞争破坏科技和产业升级，土地财政导致房价暴涨，也为后来房地产危机爆发埋下隐患，还有环境污染威胁可持续发展问题，2012年全国突然出现严重雾霾。

从2012年底开启了纠偏，针对腐败，以“八项规定”切入，推动财产申报和公开更大范围试点，后来把重心转到更加严格的财产申报上，加强反腐力度，推动反腐制度化等等；环境方面，极大强化环境监管执法，很多重污染城市开始痛苦的产业转型，再后来就是常态化的中央督察。

不一一赘述了。

可以看到，最近十多年，调动两个积极性，已经从调动生产、发展经济的积极性，转为强化治理。也就是2013年11月十八届三中提出的“ 国家治理体系和治理能力现代化”，可以简称为“国家治理现代化”，要打破“唯GDP论”，问题就变得复杂了。

同样是调动地方积极性，要说搞经济，这很简单，在赋予地方自主权的时候，也很容易操作，起码考核指标很清晰、也非常容易量化，无非GDP、一二三产业产值、人均收入等等。

但一旦开始强调国家治理而不是单一的发展经济，那就复杂太多了。比如“十四五”规划，大幅增加了民生福祉类指标占比，而从全国来看，从中央到地方考核的指标也从过去的以经济指标为主，变为经济发展、创新驱动、改革开放、城市文明、生态环境、民生福祉、乡村振兴等等非常复杂的指标体系，而这些指标本身也是存在一定冲突的。

比如发展经济、环境保护和民生就业如何平衡？传统老旧产业的过剩产能怎么办？

再加上部门、地方之间的摩擦， 就导致 在中央对地方授权上，就变得非常复杂了。古今中外都没有可供参考的案例，“皇权不下乡”的古代不必提，欧洲日本新加坡等国家太小了，最多不过 1 亿人口，也就是个大省的体量，而美国虽然比较大，但美国联邦和州的关系显然不适合中国，至于印度，在社会治理上起码落后中国半个世纪。

而由央地关系引申出来的，是颇为尖锐的地方之间关系，再叠加土地财政恶化，越来越多地方陷入财政困难，问题变得更加尖锐了，于是就从央地关系、地地关系影响到政府与市场关系、政府与社会关系，进而影响到在此之上的民营经济。

这里面逻辑是这样的：

地方要做事，关键要有钱，这就涉及到央地财权、事权的关系，尤其是央地收支。就比如去年广受关注的“远洋捕捞”，看起来是法治问题、刑事滥用问题，但核心还是地方财政困难，更容易出现趋利性执法，地方要做事，但是没钱，只能想尽办法筹钱，影响了营商环境、损害了民营企业利益，这当然不对甚至违法，但如之奈何？

推而广之，央地关系还影响到社会方方面面，比如城乡关系以及中国几十年来的二元社会结构，核心症结还是在央地关系上。现在中国城镇化率达到67%，但注意这是常住人口，户籍人口城镇化率仅为48.3%，还不到一半。

从户籍角度看，中国仍然是一个以农民为主的国家。

是农民不想进城吗？当然不是，但问题是，进城不是重点，关键是要享受到城里人的公共福利保障，比如社保、医疗、教育这三大基本服务，尤其是孩子教育，这也是农民进城最迫切想要解决的。而社保、医疗方面的欠账也很大，农民过去没有缴纳，年限就短，自然获得就少，但能说农民没有贡献吗？那么能不能把过去的贡献“视同缴纳”呢？

于情于理，当然应该，没有农民就没有当代中国，但钱从哪里来？谁愿意损失自己的利益？比如2023年中考招生季，西安的“回流生”问题引发了全网关注，而网上这么多专家说平均退休待遇，但如果砍掉他们一半退休金，能愿意吗？

围绕农民进城以及吸收人口，又引发了地方之间的矛盾。

各地政府都非常欢迎劳动力，在新生儿下降的趋势下，抢人成为城市发展的关键，但很多地方只抢人、不保障，劳动者年纪大了还是要回到老家养老，这就导致人口流入的发达地区反而剥削了人口流出的欠发达地区。

当然，如果把一家老小都带过去，那自然好，但发达地区生活成本更高，普通劳动者如何撑得住？于是就出现了留守儿童、留守父母。但也不能说发达地区不顾民生，事实上随着近年来户籍限制打开，人口流入的城市为提供公共服务，承担了巨额负担，而与此同时，人口流出的地方如学校、医院等公共服务开始过剩，刚建好的学校被废弃。

过去人的生活水平相对较低，对公共服务的要求也不高，再加上土地财政红火，这些问题暂时被掩盖了，但现在爆发了。

要解决，要靠发展，但更迫切的是调整央地关系，以央地关系调整为切入口，调整地方与地方之间的关系，这两大关系梳理好了，政府与市场、政府与社会的关系也就理顺了，消费问题、营商环境问题等关系到民营企业发展的，自然就改善了。

但改起来很难。

虽然一再强化中央财政，但是中央对地方的转移支付已经大于中央本级支出，中央完全靠赤字撑着，部分赤字还要补贴地方。2023年中央本级预算收入为9.96万亿，对地方税收返还和转移支付10.28万亿，差额高达3200亿，而中央要承担国防、教育、科研、农田水利交通等等支出，压力很大。

中央压力大，地方压力更大。目前全国政府支出，地方支出占比近90%，地方财政支出早已大于全国财政收入，2023年全国财政收入21.97万亿，地方财政支出23.64万亿，超了近2万亿，而之前三年，地方额外支出约4万亿。地方很难，而且在土地财政遭遇困境，地方财政收入持续下降的情况，国家又对地方提出更高要求，出现一些影响民营经济的问题，也不奇怪了。

虽然自秦以来，中国就是中央集权，现在也都觉得中央很强，但实际上从古至今，都是中央小、地方大，现在仍然一样。比如包括国税、海关等直属机构在内，中央公务员人数占比也才不过6%，财政支出不过是14%，支出就代表了事权。

在这种情况下，中央当然希望促进民营经济，但关键要调动地方积极性，可财政支出、事权在地方，那么对地方进行调控的难度就可想而知了。常规的想法是修改事权，比如把现在属于地方的事权收归中央，就像2018年推动国地税合并一样，但税收终究相对简单，中国这么大、各地差异更大，要想把营商环境、民生保障等事权归到中央，这是很不现实的事情，而且也不利于压实地方责任。

比如市场监管，垂直管理、属地管理就反复变，合并前的工商、质检、食药监，先是为打破地方保护、便于执法，1999年搞省级以下垂直，到了2014年为了压实地方责任，又改回各级政府分级管理，现在一些地方又开始推动垂直管理。

总之，央地改革极为复杂，就如促进民营经济发展，现在已经不是过去调整理念就可以促进的时候了，改革进入深水区，促进民营经济发展同样进入深水区。

央地、内外、短中长期问题交织在一起，再难有一项工作可以独立推进，这也是感觉现在改革进度放缓、政策效力下降的原因。

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