• 2025年2月17日讯，国家队”出手了！中国信达、中国东方资产、中国长城资产、中国农业再保险股份有限公司相继发布公告，控股股东财政部拟将其持有的股份无偿划转至中央汇金公司。看到“汇金系”券商队伍扩大后，许多人开始在疑惑：财政部旗下还有国铁集团、中国邮政、中国烟草和北大荒这四家央企（以下简称“铁邮烟荒”），为何还不划归国资委之下而仍是归财政部监管呢？

从表面上来看，其实这主要应该是财政部和国资委职能上的区别。通常来说，财政部要制定预算，管理全国行政机关事业单位和一部分国有企业的收支平衡。另外，它还要制定覆盖全国国有企业的资本预算制，而且从质量和体量上看，财政部下属企业质地也都更好。

也就是说，财政部和国资委在管理企业方面的主要区别在于它们代表国务院履行出资人职责的对象和范围是不同的。‌财政部监管的企业除了26家中央金融企业外，其实都不能算是完全市场化的企业。

  • 比如国铁集团，这完全就是财政部发行国债跑起来的，负债有6万多亿了，比起华润和保利的总资产还多。如果把它直接给给国资委，显然根本玩不转的。再说了，发行这么多国债都是财政部去还，就算给个面子也得由它来监管吧？
  • 再比如烟草总公司，职责上给财政部其实也是为方便管理收入。它以前归发改委管，按道理讲应该给税务局，或许一是因为税务局没有下属企业；二是因为确实不想倒一手了。
  • 至于北大荒农垦，它前身就是黑龙江生产建设兵团，跟新疆生产建设兵团一个性质的，最近一次改制是2020年，从全民所有制变有限责任公司。它是中央财政一级预算单位，国资委自然管不了它，也只能由财政部管。
  • 还有邮政又跟北大荒有类似地方，属于承担重大专项商业任务，北大荒保粮食，它保物流，保机要文件运输，都是有战略意义的。大学录取通知书可以由顺丰寄递也就是这几年的事。同理，中国人民银行下面的印钞造币总公司，这个你给国资委管，它能管了吗？

从上述来说，国资委监管企业似乎大部分都是完成改革的，或者正在进行深化改革的。而财政部监管企业除金融类，大部分都是改革前或者是改革中的，甚至还部分是政企不分的，这也体现了财政部对特殊经济领域的监管。但是，其实上述的解读基本还没有说到点子上。

  • 也就是说，我们去讲国资委和财政部职能不同，这确实有道理，但这也不是“铁邮烟荒”四家企业不归国资委管的根本原因。包括前面说的财政部要制定预算，难道国资委就不定预算吗？国资委所属央企同样纳入每年国家预算的国有资本经营预算范围。那么，到底是什么原因导致“铁邮烟荒”四家企业仍由财政部出资，而不划归国资委呢？

这四家企业唯一共同点且与国资委管理实业企业的唯一不同点，不是资产多，不是产业重要，也不是盈利好，国资委管理的实业企业其实也有资产多，盈利好，产业重要的，共同点和不同点有且只有一个，就是企业性质特殊。特殊在哪里呢？特殊在这四家企业都不是纯粹的企业。这里要补充两点背景知识：

  • 第一点背景知识。国资委成立于2003年，在此之前没有国资委，所有央企都分布在各个部委里。虽然业务和管理归各个部委，资产归属都是财政部，因为它们都是中央财政资金出资的。后来为集中管理，解决“五龙治水”的弊端，逐步把各个央企从各个部剥离出来，划归国资委集中管理。但对于到底由谁来集中管理，是国资委还是财政部，其实一直都是有争论的。后来争论逐步平息，国资委管理的央企也逐步增多。
  • 第二点背景知识。国资委对央企的管理该如何管。国资委对央企的管理是受托管理，受谁委托呢，受同级委托。他的管理权来自哪里，是一种什么性质的管理？国资委管理权来自《公司法》，是一种企业性质的，以受托履行出资人职责形式进行管理，类似所有央企股东身份。那么大家注意，国务院在表述自己的组织机构时怎么说的？国资委不是行政机关，不是政府组成部门，是国务院直属特设机构。这个别扭说法是什么意思？就是说国资委特殊，它不是行政机关，没有行政权，它有的是管理企业的股东权。

好！在这两点背景知识下，我们回过头来看国资委与上述四家特殊企业的关系。首先中国经历了计划经济体制，所有央企都是从计划经济阶段走过来的，部分新设的除外。这些诞生于计划经济时代的老央企。这么说都不准确，应该说是央企前身，都不是单纯企业。它们的不单纯在于两点：一个是性质上不是现代企业，不符合现代企业特征。所以央企老前身们都经过改制的动作。二是职能和业务上不是单纯企业，有的有行政职能，有的和行政机关存在千丝万缕关系，还有大量企业办社会的附属机构，如医院、学校，甚至公检法等，后面又经过了漫长的剥离和移交。

根据前面说的，国资委性质和定位决定它主要只能管企业，最好是单纯的企业，符合现代企业制度的企业。如果企业不纯粹，它管起来就比较困难。因为他没有行政职能，只有股东权。于是，后来的央企大多数都是在清理干净，至少大部分清理干净后，才逐步移交国资委的。比如完成政企分离，比如实现财产独立，比如大部分企业办社会职能剥离。

  • 现在就很清楚了，按照这个标准和进程来说，“铁邮烟荒”四家企业仍具有特殊性质，尚处在转轨的阶段性过程中，还没有完全解决历史问题，还不是一个单纯企业，自然就没有划归国资委管理的条件和必要性。比如烟草最特殊，它是现在唯一一个政企合一的主体。别说国资委没法管，财政部管理意义也不大。财政部只是做个名义上出资人，收点利润。国家烟草专卖局和中国烟草总公司老大是同一个人，由国家工信部副部长兼任。从名字也能看出来，它叫专卖局、总公司，不是现代公司，还属于全民所有制企业，局长、总经理是一把手，它都没有董事长，也没有董事会。国资委也好，财政部也好，谁都管不了。

其它几家，在形式上似乎完成了公司制改制。样子上像一个现代公司。比如政企分离完成，企业办社会也解决得差不多了。实则不然，他们改制时间还比较短。跟原来体系、系统切割还不干净，牵连关系还比较复杂，有些问题短时间没法完全理顺和解决。比如国铁，国铁最大问题是什么？不是资产规模大，铁路很复杂，国家电网资产规模不大，运营不复杂吗？是它背后巨大规模的铁路建设融资，原来铁道部和后来国铁，为建设铁路发行大量铁路专项债券。当时发债是以主权信用评级发行的，大家去看，很多铁路债利率比国债还低。如果把它彻底剥离为一个企业，一个单纯市场主体，从财政部划归国资委，财产独立，自负盈亏，没有国家信用背书，国铁融资会有很大问题，这没必要，所以还是留在财政部好。

再比如邮政。邮政特殊性在哪里？主要特殊在两点：一是邮政业务不挣钱。纯粹是普性服务，其中还有保障国家信息畅通的战略任务。如果单纯只做邮政业务，邮政是没法作为一个企业活下去的，都不能称其为一个企业。二是为了邮政活下去，国家给它配了一块特殊业务，邮储银行。现在邮储银行已成为第六大国有银行。邮政真正重点在邮储银行。金融央企这块大蛋糕一直被财政部牢牢护住。连实业央国企想要跨界发展金融产业都被财政部联合央行、银保监等机构挡着了。财政部怎么可能把第六大国有银行给国资委呢？

最后，北大荒集团又特殊在哪儿呢？特殊在它的农垦性质。原来北大荒集团与北大荒农垦局是一个机构，两块牌子。农垦局有屯垦戍边的任务，其内部复杂程度远超一般企业。医院、学校应有尽有，甚至有军队。农垦局牌子直到2020年才摘掉，同年改制为北大荒农垦集团公司。到现在仍然还有很多问题没解决。甚至我猜测，国家也根本没想过要把它真的解决为一个单纯企业。类似还有一个组织，比它还要特殊，就能看出这种味道。中国新建集团，有人不知道新建集团是啥吧，就是新疆生产建设兵团的对外称号。但这是个什么组织？是不是企业？股东是谁？完全不知道。纯粹就是再讲兵团不好听，起个柔和点的名义而已。北大荒农垦历史上跟新疆生产建设兵团的地位和作用一样，现在依然有这样的特性和功能，不能以简单企业视之了。

最后大家要知道，其实“铁邮烟荒”这四家央企不归国资委管而由财政部直接罩着，还有一个本质原因是它们身上都扛着“国计民生”大旗，干的全是战略级脏活累活！这四个名义上是企业，实际都还带着行政管理的尚方宝剑！比如中国邮政能派送国家公文、高考试卷；烟草总公司统管全国烟草专卖；国铁集团审批铁路工程；北大荒甚至集团能调动现役军事部门。这种“政企合一”的属性，用那套纯商业监管玩根本不转了。

  • 从目前来看，国资委管的97家央企主要都在搞钱赚钱，而这四家专赔钱但攻干的都是战略任务：邮政必须覆盖全国所有偏远地区，国铁就算年年亏损也得修青藏铁路，北大荒守着中国粮仓，烟草更是财政提款机，年纳税超万亿这种。赔本买卖让来国资委考核利润？那估计分分钟都要掀桌子！它们都是计划经济时代的老衙门转制，国铁前身是铁道部，邮政脱胎于邮电局，北大荒原为黑龙江农垦总局，它们身上背着几百万职工养老、几百亿历史债务，国资委要接这烫手山芋，估计得连夜扛着高铁跑路了。

当然，财政部对这四家的管理堪称“佛系”，主要管资产登记和利润上缴，具体经营放权给行业部委，如邮政局管邮政、农业农村部管北大荒等。反观国资委的管理，则是从人事任免到KPI考核全拿捏，这种松散模式更适合“戴锁枷跳舞”的四大天王。说白了，这四位就是国家养的特种部队，专干民企不敢干、央企不愿干的战略活，赚不赚钱不重要，关键时候顶得上！