我国是世界第二大石油消费国，其中汽油和柴油年消费量合计超过3.5亿吨，遍布全国的近11万座加油站，服务超过5亿以上的驾驶人员和4亿以上的车辆。国内汽柴油消费已经在2023年达峰，新的市场形势和竞争环境之下，油品销售面临着哪些亟待解决的痛点？
《中国石化报》特邀中国石化经济技术研究院张硕，分析变局之下的“加油之路”。
2025年2月5日，国务院办公厅印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》（简称《意见》），提出五个方面合计二十一条具体执行措施。
此次的《意见》相较前期的制度办法，无论是颁发机构层级，还是具体内容，均再上台阶，是基于新的市场变化趋势和行业发展客观要求，充分结合近几年成品油市场整治系列行动成果、经验的提炼和升级，是新时期加强和完善成品油流通管理构建制度保障的重要一环，对推动我国成品油流通领域市场化、规范化、高效化运行，迈向高质量发展，具有重要意义。
成品油流通行业
正处于高质量发展的关键节点
从市场供需和规模上看，当前成品油流通行业已充分具备加速推进高质量发展的物质基础和客观诉求。一方面，伴随国内经济发展和产业调整，以及绿色低碳趋势下交通领域燃油效率提升和替代能源发展，国内汽柴油消费已经在2023年达峰，未来呈现加速萎缩趋势，预计2030年需求将降为当前规模的75%左右，需求的快速下降将使生产企业和零售终端面临巨大的转型约束和资产贬值压力；另一方面，伴随着“十三五”到“十四五”时期石油流通领域的“放管服”改革持续深化，国内成品油生产企业数量和供应能力持续提升，在为国家经济发展和居民生产生活提供坚实保障的同时，也形成了长期供应过剩的国内市场，流通环节出现未纳税、非合规产品侵蚀市场现象。
从监管体系建设看，目前我国已形成从国务院各相关部门到各省市商务主管部门的政策制定与市场监管机制。其中国家发展改革委和国家能源局主要负责发展规划、产业政策、审批核准、能源安全、价格制定，国土资源部主要负责征用土地、矿产资源开发等方面的审批，商务部侧重于流通领域的管理，国家安全生产监督管理总局负责安全生产，生态环境部负责监督环境问题，国家税务总局负责消费税的征管等。
从整治效果看，2022年以来国家开展的成品油市场专项行动，是近年来最大规模的成品油行业排查与监管行动，成品油消费税征管范围不断扩大、手段不断强化，对炼油企业、经销商销售非标油品的限制和规范力度持续加大，产品流通范围缩减，市场规范化程度不断提升。但由于成品油产销链条长、涵盖主体杂、牵涉部门多、监管难度大，行业秩序虽不断好转，但仍存在部分乱象，“尾大不掉”问题仍然突出。
《意见》引领新时期
成品油流通行业高质量发展
结合前期政策，以约束企业依法合规经营、行业高效高质量运行为目标，此次颁布的《意见》核心内容涵盖以下四个方面。
一是打通成品油流通环节堵点，纵向完善成品油流通全链条管理制度。《意见》围绕生产、批发、运输、储存、零售等全环节，进一步完善事前、事中及事后管理；对于存在非合规经营行为的企业，强化备案和信用管理体系，形成常态化监管。
自2007年成品油批发市场开放后，国内成品油市场已经形成了以国有石油公司为主导，国外大石油公司和国内民营企业积极参与的多元化市场格局。各市场主体价格战竞争导致实际批发价格远低于政府设定的最高限价，批零价差扩大；油票分离带来的转票、变票、虚开发票、倒票等偷逃税款的不法行为长期存在，采购、调和与销售非标油品和不合格油品成为顽疾。
此次出台的《意见》对经营企业将逐步形成各环节“严进、严管、重罚”的管理机制，完善生产商、贸易商、零售商税收征管系统和企业信用系统，消除“出血点”和管理漏洞。
二是串联体系建设断点，横向健全成品油流通跨部门监管机制。《意见》强调建立成品油流通跨部门联合监管机制，统筹配置行政处罚职能和执法资源，并借助数字化手段加强成品油流通上下游数据共享和应用。
针对成品油流通监管，分权的管理体系易造成职能交叉、重叠，出现各部门出台政策冲突或产生监管真空地带的问题；信息分割容易形成壁垒，难以实现统筹协调，如实际生产中部分企业通过改变出厂产品名称，减少应税产品数量，以逃缴消费税等。而跨部门、多层次的监管必须以完善可靠的数据、信息共享为前提，借助数字化手段、信息化平台若能全面实现并通畅运行，或将构建起成品油监管领域的“全国一张网”，打破信息孤岛，将常态化监管落到实处。
三是消除统计和监管盲点，采取多种手段加强成品油流通重点领域监管。《意见》进一步强化安全、环保、质量、计量等重点要素的管理。新时期新阶段，除了行业本身的依法合规运行，成品油流通领域同样面临确保油品质量升级、推进产业结构调整和实现低碳绿色发展等新形势新任务。长期以来的实践证明，无证无照经营及自建油罐、流动加油车（船）和黑加油站点，变名销售不合规产品、非法调和成品油等行为，不仅扰乱了市场秩序，而且造成了国家税收流失。
四是结合交通能源变革趋势下的转型难点，跨部门促进成品油流通现代化发展。《意见》强调推进“现代化发展”，旨在推动终端零售网点由单一规模扩张转向高价值发展，通过转型为以油品加注为核心的零售网点赋予新动能。
由于汽柴油终端零售是成品油产业链中利润分配的主要环节，各经营主体对终端网络的抢占是各参与者经营环节的重中之重，特别是在2020年国家成品油批发政策放开和加油站审批权下放后，网络开发竞争更加白热化，获取单座新建加油站的成本普遍居高不下，加油站项目的投资成本普遍超出加油站本身价值。而当前新能源车快速增长对汽油销售的冲击使得部分站点的商业价值迅速缩水，近些年很多站点实际投运后加油量远不及预期，面临亏损甚至关停。
同时，油品生产和经营品种增加、区域和品种消费分化等问题也将造成经营布局与消费结构出现脱节，产生结构性矛盾。
成品油消费减量时代来临，将加速终端零售环节的优胜劣汰，布局合理化、服务多样化、产业高端化、运营绿色化成为加油站转型发展的方向。
成品油是关系国计民生的基础性和战略性资源，且在近中期仍是主要交通燃料，与国民经济运行和人民生产生活密切相关。当前阶段，经济结构调整及电动化、绿色化浪潮加速了成品油需求萎缩，行业面临更为严峻的竞争和优胜劣汰；多年形成的低效产能、偷逃税收等问题也对资源安全稳定保障和行业竞争力提升形成掣肘。
此次《意见》的出台既是对前期监管体系建设和整治行动的提炼完善，也是对未来成品油领域高质量发展的方向性引领，在执行层面预计将有更多具体细节和规定落地，逐步形成完善的执行体系和制度保障。
从监管体系建设看，目前我国已形成从国务院各相关部门到各省市商务主管部门的政策制定与市场监管机制。其中国家发展改革委和国家能源局主要负责发展规划、产业政策、审批核准、能源安全、价格制定，国土资源部主要负责征用土地、矿产资源开发等方面的审批，商务部侧重于流通领域的管理，国家安全生产监督管理总局负责安全生产，生态环境部负责监督环境问题，国家税务总局负责消费税的征管等。
从整治效果看，2022年以来国家开展的成品油市场专项行动，是近年来最大规模的成品油行业排查与监管行动，成品油消费税征管范围不断扩大、手段不断强化，对炼油企业、经销商销售非标油品的限制和规范力度持续加大，产品流通范围缩减，市场规范化程度不断提升。但由于成品油产销链条长、涵盖主体杂、牵涉部门多、监管难度大，行业秩序虽不断好转，但仍存在部分乱象，“尾大不掉”问题仍然突出。
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