非常之策——2025年财政政策路线图

编者按去年底召开的中央经济工作会议提出，实施更加积极的财政政策。今年《政府工作报告》提出的具体实施方案显示，作为超常规逆周期调节的重要政策工具，无论是赤字率还是债务、支出规模，财政政策取向明显更加积极。中国经济时报重点围绕如何体现“更加积极”、钱往哪里去、债务规模可持续性等方面，约请国内知名学者具体描绘2025年的财政政策路线图。

核心观点：更加积极的财政政策，可通过财政支出力度加大、效率提升、节奏加快等多方面观察；更直观地看，更加积极的财政政策体现在赤字率的明显提升和债务规模的扩张上。

■石英华

今年的《政府工作报告》提出，实施更加积极的财政政策。这是在对当前国内外形势准确研判基础上的积极务实举措，是在去年出台的一揽子增量政策落地见效、政策效应持续有效释放的基础上，进一步用好用足政策空间，增量政策持续发力。更加积极的财政政策，可从财政支出力度加大、效率提升、节奏加快等多方面观察；更直观地看，更加积极的财政政策体现在赤字率的明显提升和债务规模的扩张上。

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从财政赤字率观察财政扩张

财政赤字是重要的财政政策工具，赤字率的高低往往成为人们观察宏观政策力度的重要标志。从国内外政策实践看，赤字率的变化，反映了一国的财政政策方向和力度的变化，赤字率提高，表明财政政策力度扩张，反之，赤字率降低，则表明财政政策力度收缩。财政赤字是客观的经济范畴，赤字率并非洪水猛兽，财政赤字率的确定，通常考虑宏观经济运行状况、经济社会发展目标、宏观调控需要、财政中长期可持续性等因素。

今年的财政赤字率从上年的3%提高到4%，为近年来最高，向全社会释放了清晰有力的宏观政策信号。随着2024年一揽子增量政策落地见效，市场预期逐步改善，经济持续回升向好，经济转型取得显著成效，经济结构优化和活力增强的特征日益明显。但也应看到，当前经济持续回升向好的基础尚不够稳固，外部不利影响在加深，不确定性和复杂性上升，国内有效需求不足，经济运行仍面临不少困难挑战。赤字率提高1个百分点，表明财政支出力度加大，财政政策调节力度进一步加大，宏观政策更加积极有为，有利于进一步提振各方发展信心，稳定市场预期，对冲经济下行压力，促进民生福祉提升，巩固经济回升向好态势。今年处于重要的时间节点，既是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋划之年，实施更加积极的财政政策，也能够为高质量完成2025年全年各项经济社会目标，乃至“十四五”规划的完美收官提供有力保障，也能够为积极谋划“十五五”规划奠定良好基础。

赤字率的变化，也反映了一国财政的可持续性。3%是欧盟一体化过程中考虑财政稳健性的安排，并非适应所有国家的约束性指标。我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，财政赤字率提高到4%，是充分考虑宏观调控需要和财政可持续性的科学安排，也为应对内外部可能出现的不确定因素，预留了充足的政策空间。

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从政府债券规模观察财政扩张

财政支出规模扩张，还可以从政府债券规模的变化观察。政府债务规模扩张，可以在需求端和供给端产生拉动效应。从需求端看，政府债务规模扩张，意味着政府支出增多，可以通过支出的乘数效应增加总需求，或者通过投资的乘数效应，推动经济增长。从供给端看，政府债务规模扩张，也有利于增加供给总量和改善供给结构。今年的政府预算报告显示，2025年合计新增政府债务总规模达到11.86万亿元，比2024年增加了2.9万亿元。通过安排更大规模政府债券，为扩需求、稳增长、调结构提供更多支撑。

一是加大力度支持地方用于重点领域补短板，着力支持实施区域重大战略、发展新质生产力、推动高质量发展。新增地方政府专项债务限额44000亿元，比上年增加5000亿元，支持地方加大重点领域补短板力度。在扩大规模的同时，注重完善管理机制，更好发挥专项债券效益。优化专项债券管理机制，完善专项债券额度分配，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度，对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，扩大用作项目资本金范围，开展专项债券项目“自审自发”试点，建立常态化申报、按季度审核的项目申报审核机制，规范和加强对专项债券形成资产的管理。

二是加力支持大规模设备更新和技术改造，扩围支持消费品以旧换新，持续丰富和优化消费供给，扩大有效需求。发行超长期特别国债13000亿元，比上年增加3000亿元，其中，8000亿元用于更大力度支持“两重”项目，5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策。中央预算内投资安排7350亿元，比上年增加350亿元，做好投资计划实施与预算安排的衔接。政策释放了提振经济、改善民生的多重重大利好。如支持消费品以旧换新，扩大消费品以旧换新的品种与规模，将有效提振消费需求，更好回应和满足居民消费升级的需求。

三是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展。按照一揽子化债政策安排，推动地方落实隐性债务置换政策。根据2025年中央和地方预算草案报告，继续在新增地方政府专项债券中安排一定规模用于补充政府性基金财力，支持地方化债。允许专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，促进房地产市场止跌回稳。新增发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本，增强稳健经营能力和服务实体经济能力。

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充分发挥财政政策效能

今年的政府预算安排显示，财政赤字增加，政府债务规模扩张，财政支出强度明显加大，财政政策积极发力的信号清晰。为充分发挥财政政策效能，应该着力加强如下方面工作。

一是需要持续加强财政科学管理。健全项目支出、政府采购、资产配置标准和动态调整机制，确保有规可依、标准清晰、约束有力。强化对新出台重大政策、项目事前绩效评估，注重评估质量和结果运用。依托信息化系统，实现项目分配、资金下达、使用进度等全流程监控。持续优化支出结构，坚决落实党政机关坚持过紧日子要求，更加注重惠民生、促消费、增后劲。通过务实举措优化财政管理，进一步提升财政管理的系统化、精细化、规范化、法治化，提升资源配置效率，提高资金使用效益。

二是加强财政政策与金融政策、产业政策、区域政策等政策之间的协同联动，发挥政策合力和资源合力。重点领域个人消费贷款和餐饮住宿、家政等相关领域经营主体贷款给予贴息，加大财政政策与金融政策联动力度，激发消费动力，增加优质服务供给。

三是深化财税体制改革，引导长期预期，扩展财政空间。深化预算制度改革。总结我国零基预算的实践探索，深化零基预算改革，深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在关键制度上积极创新。进一步完善支出标准体系建设，强化支出标准约束作用。完善重大政策评估机制，加强财政承受能力评估。健全预算公开和监督制度，增强财政透明度。通过预算制度改革，为政策效能提升提供更好的基础保障。

（作者系中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任、研究员）

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