01政策背景

第二届特朗普政府在国际贸易政策领域迅速展开行动，频繁出台、撤销、调整关税、制裁及出口管制措施。行政命令和指令层出不穷，企业往往难以厘清政策方向，也难以制定周全的应对规划。不过，实际上，有一份相对清晰的“路线图”正在为美国未来的出口管制政策指明方向，这就是《2025计划》。美国商务部工业与安全局（BIS）极有可能遵循由现任局领导层成员绘制的这份蓝图。两位关键人物 James Rockas 和 Robert Burkett，他们是传统基金会(Heritage Foundation)发布的《2025计划》(Project 2025)中关于商务章节的作者之一，现分别担任 BIS 副部长和幕僚长。

《2025计划》共有900页，提出了数百项美国行政和国会行动。在川普正式参加2024年竞选之前，《2025计划》由传统基金会和其他志同道合的保守团体牵头发起。传统基金会是一个智库，自里根总统执政以来一直影响着共和党政府的人事和政策。该基金会制定该《2025计划》，旨在为川普政府或其他任何共和党总统提供一系列备选方案，该计划无疑为洞察美国未来出口管制及其他政策方向提供了重要线索。

02 九大动向

本文将分析《2025计划》中提出的《出口管理条例》（EAR）的现代化改革方案，并探讨这些提案可能如何在未来实际落地。

《2025计划》中专门针对美国商务部工业与安全局（BIS）的部分列出了一份关于“EAR现代化”的关键优先事项清单，包括以下内容：

1. 填补“专门设计许可”条款漏洞

“专门设计”（specially designed）的定义，确立了对某些物项的出口管制权，适用于专门为受控物项使用而设计的产品。这一定义分为两部分：捕获（catch）与释放（release）。

首先，它广泛地“捕获”任何用于受控物项的零件或组件。随后，通过满足一系列豁免条件中的一项或多项，可以“释放”某些物品。例如：物项属于其他出口管制类别；物项仅为螺丝、螺母、螺栓、夹子、销钉、垫圈、衬套、弹簧等小型通用组件；物项与非受控产品在功能、外形、配合度上完全一致；物项是为非受控商品或混合用途开发的。

虽然尚难断言这些豁免是否构成真正的“漏洞”，但确实使一些原本受控的物项得以豁免。若要减少所谓的“专门设计漏洞”，一种可能做法是削减或取消部分豁免条款。

举例来说，螺丝、螺母、垫圈等基础组件的豁免，似乎对国家安全的影响有限。然而，对于某些可同时用于高端计算机、AI服务器、导弹制导系统与普通消费电子产品（如Gameboy）的半导体而言，现行豁免机制可能使其逃避出口管制。

因此，特朗普政府可能会着力于收紧这类技术出口，特别是针对如中国等“重点关切国家”，未来《出口管理条例》修订中，取消部分“释放”条款的可能性极大。

2. 升级中国国家组别

国家组别划分是美国商务部工业与安全局（BIS）施加出口许可便利或限制的重要工具。例如，A组国家可以享受“战略贸易授权（STA）”许可例外，而列入D:5组的国家则受到美国武器禁运限制。

目前，中国已被归入D:1、D:3、D:4及D:5组，俄罗斯则除上述组别外，还属于D:2组。

所谓的“重新指定”，可能意味着将中国与俄罗斯划入E组——目前仅适用于被认定为“支持恐怖主义国家”（E:1组，包括伊朗、朝鲜、叙利亚）或受到单边禁运的国家（E:2组，目前为古巴）。

然而，直接将中国或俄罗斯列为“恐怖主义支持国”或禁运国，政治、法律及经济后果极为严重，短期内操作空间有限，也可能与当前美国政府对俄政策基调不符。

因此，一种可能的替代方案是：设立新的国家组别（如E:3或E:4），专门针对中国和/或俄罗斯施加更具针对性的出口限制。通过这一方式，BIS可以取消特定的许可例外，或直接对相关国家施加一系列新的限制措施。

3.取消特定许可例外

根据现行《出口管理条例》（EAR），共有26项许可例外。《2025计划》虽未明确指出要取消哪些例外，但结合现政府强化对华半导体技术出口管制的政策意图，可推测若干与半导体相关的新近许可豁免将成为重点审查对象。

举例而言，以下两项可能被取消：NAC许可例外（Notified Advanced Computing）；ACA许可例外（Advanced Computing Authorized）。这两项豁免允许在一定条件下出口高性能半导体，如：为数据中心设计的芯片，或者性能接近受限标准但未达到控制门槛的芯片。取消这些许可例外，将直接限制面向游戏GPU或中低端数据中心芯片的出口。

此外，受限制造设施（RFF）许可例外亦可能被终止。RFF例外设立于2024年，允许特定半导体制造设备出口至指定制造设施。取消RFF许可例外，将有效遏制先进制造设备的扩散，符合美国当前的战略目标。

在其他领域，特朗普政府已将古巴重新列为“恐怖主义国家支持者”，并加强了签证限制。因此，与古巴相关的许可例外（如支持古巴人民（SCP）或农产品出口（AGR））也可能面临取消。

4.扩大外国直接产品规则（FDPR）的适用范围

外国直接产品规则（Foreign Direct Product Rules，FDPR）将美国出口管制的适用范围扩展至基于美国原产技术、软件或设备生产的外国制造物品。自2020年以来，FDPR显著扩展，涵盖了如华为及其部分子公司，以及其他若干中国及中国控股企业的产品。

一般而言，FDPR设有两个核心要素：产品范围（Product Scope），即适用于哪些类型的产品；目的地范围（Destination Scope），即针对哪些国家或实体。

近年来，美国政府常通过对特定公司施加广泛产品范围管制，来实现精准打击。例如，最新修订的EAR已经通过设定人工智能模型权重标准，实现了对AI领域更全面的出口控制。

展望未来，我们预计新的FDPR将进一步扩大产品适用范围，覆盖更多被视为关键的技术领域，如半导体制造、自动驾驶技术与人工智能。同时，新规则也可能将更多企业纳入目的地范围，随着形势发展，BIS或将不断调整出口管制目标。

5. 降低美国原产技术含量阈值

现行规定下，若外国制造产品中含有超过一定比例的美国原产受控内容（de minimis threshold），即受美国出口管制约束。具体而言：对大多数国家，美国内容比例阈值为25%；对特定国家（如伊朗），阈值为10%；对古巴等特定禁运国，阈值则为0%。

若将美国原产受控内容阈值统一下调至10%，甚至对关键技术适用0%，将极大扩展美国对全球范围内外国制造产品的管控权。这意味着，即便产品在法国、德国等地生产，只要其美国原产组件价值比例超过新设阈值，即可能触发美国出口许可要求。这种调整，将显著增强美国商务部工业与安全局（BIS）的域外管辖能力，对全球供应链产生深远影响。

6.收紧视为出口规则，限制对关切国家国民的技术转让

根据现行规则，向外国国民披露受控技术，即被视为向其原属国家出口技术（“视为出口”）。无论该披露发生在美国境内还是境外，只要满足信息交流、视觉接触或书面交流等形式，即视为出口行为。

在实际操作中，如果一位丹麦工程师在丹麦与美国同事合作受控技术研发，那么当他将相关信息透露给中国国籍的同事时，即可能构成对中国的视为再出口。

目前，在特定情况下，若外国国民属于获得授权的公司，并且公司获得了相应技术许可，仍可在不另行申请许可的情况下共享技术。

未来，BIS可能修改规则，要求针对关切国家（如中国、俄罗斯等）的外国国民，无论其公司背景，均需额外获得出口许可才能接触受控技术。此外，出口许可证本身也可能添加附加条件，禁止某些类别的视为再出口。

此类变动将直接影响国际企业在全球范围内的人才招聘、项目配置和合规管理，尤其是在涉及美国出口管制内容的项目中，如何平衡合规义务与当地反歧视就业法规，将成为企业必须认真考量的问题。

7. 收紧“基础研究”定义，防止滥用开放学术体系

根据《出口管理条例》（EAR）规定，源自大学的某些数学、工程及科学领域的技术与软件，若属于“基础研究”，则视为已进入公共领域，不受出口管制。其中一项关键标准是，该研究应属于通常会公开发表的类别。当前，这一豁免允许大学向所有国籍的学生、教授、研究人员开放特定敏感技术。然而，随着对来自关切国家（如中国、俄罗斯等）学术人员接触敏感研究领域的担忧增加，相关政策正面临收紧。

未来的改革可能包括：禁止特定国家国民，即便隶属于同一研究机构，仍不得无条件接触受控技术；要求获得美国政府资助的研究项目，在协议中排除基础研究例外，针对国籍设限；或参考现有特别指定国民名单（SDN List），针对部分高风险大学实施全面限制。

由于基础研究豁免与美国宪法第一修正案（言论与出版自由）相关，改革幅度可能受到一定法律约束。但可以预期，收紧趋势已蓄势待发。

8. 取消标准制定活动中的“技术共享许可例外”

现行规定下，企业在参与国际标准制定活动（例如在ISO等组织内）时，若仅为制定行业标准而共享的低敏感性技术或软件，可豁免出口许可要求。然而，考虑到前一届特朗普政府对多边合作机制（如巴黎协定、人权公约、跨太平洋伙伴关系协定等）的抵触态度，取消或收紧此类标准制定活动中的许可例外，符合其一贯政策倾向。

取消此类豁免，可能对如下领域产生广泛影响：国际政府间组织合作；国际条约下的核查机制（如《化学武器公约》）；国际空间站等跨国科技合作项目。由此可见，该政策调整不仅影响企业合规成本，也可能对全球技术标准制定格局产生长期影响。

9. 改进技术转让中“已发布信息”规则

类似基础研究豁免，目前《出口管理条例》对已发布技术信息（如公开发表的论文、专利等）亦设有出口管制豁免。

未来改革方向可能包括：引入《国际武器贸易条例》（ITAR）中的“公共领域”管理模式，要求公开发布技术内容前需获得美国政府审批；或通过重新界定“已发布”范围，设立例外情形，使部分敏感领域的公开信息不再自动享有豁免。

此类变化同样涉及美国宪法第一修正案保护范围，因此改革幅度可能存在一定法律边界。但在国家安全考量主导下，预计美国政府仍将探索调整空间。

03 围剿与突围

目前，第二届特朗普政府已在关税、制裁与出口管制领域采取了大量行动。虽然应对层出不穷的政策变化令人应接不暇，但特朗普政府在出口管制方向上的基本轮廓已日渐清晰。正如本文所述，《2025计划》为洞察未来美国出口管制政策提供了重要参考。

与此同时，政策动向也体现在《2025计划》之外：2025年4月10日，特朗普总统提名的商务部出口管理助理部长候选人兰登·海德（Landon Heid）指出，BIS可能“相对快速”地将实体清单（Entity List）限制适用于被列实体的子公司，类似财政部外国资产控制办公室（OFAC）50%规则的做法。这一变化若得以实施，将显著扩大出口商、再出口商及技术供应商的合规义务范围。此外，海德还强调了更广泛的执法重点，特别关注中国通过转运地（如香港）获取人工智能能力的风险，暗示BIS可能进一步收紧相关出口控制。

综合来看，《2025计划》的政策路线与BIS领导层释放的早期信号，共同勾勒出未来美国出口管制政策的基本走向。对于中国企业而言，当下正是密切关注政策动态、提早进行情景规划的关键时期。未来的监管环境将呈现”三常态”：管控范围更广，执法工具更锐利，合规要求更高。

未雨绸缪，方能在新的全球贸易与合规格局中稳健前行。在这场没有硝烟的战争中，存活者将是那些能同时玩转国际规则、技术替代路径与地缘风险缓释的"三维棋手"。这既是危机预警，也是布局未来的战略地图。

（声明：本文基于公开报道和文件分析，不构成法律建议，具体政策以官方发布为准）