江苏连云港市东海县石梁河水库整治行动中，遵纪守法的谢某砂场因政府承诺未兑现导致五年维权，基层执法中“重生态轻程序”的偏颇显现，引发了对政府公信力深层次的拷问。

据了解，谢某自2009年起经营砂场，第一年就经历库区对有序采砂管理及缴纳采砂规费的政府工作，他每年都带头向连云港市水利局办理了相关手续、缴纳了相关费用。2019年下半年却因配合政府工作而招致利益严重受损。

石梁河水库的碧波绿水之下，沉淀的不仅是河砂，更是对政府治理能力的考验。谢某的维权之路，恰似一面明镜，深刻映照出基层执法领域‘片面追求效率而轻视契约精神，注重整治行动却忽视后续善治’的痼疾。

一旦“执法者”的身份蜕变，沦为“违约方”，那么损害的不仅是民众个体权益的涓滴细流，更是法治社会这座巍峨大厦赖以稳固的坚实根基。

石梁河整治风暴：一场本应正义的开端

生态治理与政策落地。2019年，连云港市六部门响应中央环保督察“回头看”的要求，联合发布《关于清理石梁河水库砂场的通告》，并启动了采砂整治专项行动。该行动旨在解决库区30年无序采砂问题，要求在8月31日前完成黄砂清理工作。

这场被市民称为“碧水保卫战”的行动，初期便赢得了广泛支持，包括谢某砂场在内的多家合规砂场均积极响应号召。正如《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》所强调，到2035年，“人水和谐”美丽河湖、美丽海湾基本建成。

石梁河水库曾因非法采砂活动遭受严重生态破坏，水质恶化，周边居民深受其害。然而，随着整治行动的实施，这一局面将得到根本性扭转，生态环境也会得到显著改善。

合规砂场的“配合之痛”。谢某砂场在通告发布后，迅速启动清理程序，却在8月17日突遭市水利局及水库管理处要求：为配合船舶拆解工作，其砂场约11万立方米黄砂（含砂底）需暂停外运，转为平整场地供江苏三泰船业有限公司拆船使用。

管理部门承诺“拆船完毕后将准许清运”，这一突如其来的变更打乱了砂场的原有计划，但基于“支持政府工作”的初衷，谢某最终选择了配合。然而，这一出于大局考虑的配合，却意外地成了后续一系列纠纷的导火索，砂场为此投入了大量的人力物力进行场地平整，导致原本井然有序的清理工作被迫中断。

承诺与现实的撕裂：清运权的反复与搁置

拆船后的“连环阻碍”。2020年4月，船舶拆解完成后，石梁河水库管理处申请的45天清理期，受疫情管控、道路维修及环湖大道施工等多重因素影响，原本计划的清运时间被大幅压缩，仅剩十余天可用。

5月10日至7月15日，在此期间石梁河镇政府封闭镇区道路，禁止货车通行；连云港交通控股方面在雨季的施工，使得环湖道路变得泥泞不堪，严重阻碍了运输车辆的通行。直至外运工作暂停，砂场内尚有7万余方毛砂未能及时处理，这些本应按市场价顺畅销售的黄砂，却因长时间的堆积，逐渐失去了其应有的价值，面临着贬损的风险。

“口头承诺”与行政不作为。谢某屡次提出延长清理期的申请，却屡遭驳回，管理部门均以“库区需统一管理”为由进行回应。在谢某砂场陷入困境过程中，连云港市水利局水政支队队长范运涛的一系列行为让人深感疑惑。

2021年5月6日下午，范运涛支队长在石梁河水库管理处约谢某和李某、陶某、袁某（遗留黄砂负责人）商谈黄砂处置一事，其中单独与谢某商谈时，明确提出将谢某的7万余立方米黄砂价格以不低于60元/立方米的价格，总价420万元，具体支付方式再行协商。其他几人也对给出的不低于60元/立方米的价格表示了认可。

两三天后，让人难以猜测的是，谢某再次找到范支队问及砂款给付方式的时候，范支队却表示上次谈话只代表其个人行为，不代表政府，此后一直不再提及此事。

在过后的一段时间里，范运涛和连云港市政府分管水利局的纪委杨书记多次约谈谢某，却以五万立方米、30元/立方米的价格，另付石梁河管理处征收的10万元砂底清场费共计支付160万元处理此事，谢某均予以否定。

2021年8月10日中午，由范运涛队长打电话给谢某说，如果同意总价160万元当天就向其账号打款，如果不同意的话，就将把所有黄砂推到河里和场地里面，谢某因为当时在外地，没有同意，他们就不问青红皂白把所有的黄砂推到了河里面。

现场的情景触目惊心，黄灿灿的砂堆在铲车轰鸣声中被夷为平地，采砂人辛勤劳动的成果一下化为乌有，即使是地痞流氓都不会把到手的财物变成“水漂”！当时推填黄砂的视频，让人看了非常痛心。

这里有必要介绍一下黄砂市场的行情，2021年8月份，连云港市交控黄砂有限公司的黄砂销售价格为120元/立方米，而连云港水利局在免费使用谢某的黄砂之后，给出的价格仅为30元/立方米，远远低于市场价格，这种悬殊的价格差背后，折射出的不仅是行政补偿机制的严重扭曲，更暴露出某些职能部门将行政管理权异化为市场定价权的危险倾向。

具有官方背景的连云港交控黄砂有限公司的销售记录显示，自2020年整治行动以来，该公司累计销售库存黄砂逾500万立方米，仅2021年度就实现销售收入6.8亿元。与之形成鲜明对比的是，谢某砂场被强制征用的7万余立方米黄砂，按市场价值估算损失超过840万元，而政府提出的补偿方案仅覆盖实际价值的19%。

中国政法大学行政法专家指出，根据《中华人民共和国民法典》第五百三十三条关于情势变更原则的规定，以及《中华人民共和国行政许可法》第八条"行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可"的条款，连云港水利局在未与行政相对人达成补偿协议的情况下，单方面变更行政许可内容，已涉嫌构成行政违法。

更值得注意的是，在2021年9月新修订的《中华人民共和国行政处罚法》中，特别增加的"行政执法三项制度"明确要求执法过程全记录，但涉事部门始终未能出示完整执法记录。

类似案例在江苏并非孤例。2020年南通长江岸线整治中，三家合规码头企业同样遭遇"承诺补偿未兑现"的困境，最终通过省高院行政调解获得合理补偿。这揭示出部分基层部门在重大工程推进中，习惯性采取"先突破法律程序，后修补法律关系"的治理模式。

当价值数亿元的黄砂资源在推土机的轰鸣中没入河底，被埋葬的不仅是企业主的合法权益，更是公众对"法治政府"建设成效的信任基石。

还有一点需要说明的是，谢某砂场在生产经营中租用附近村民160余亩土地，租金就用了50多万元，都是谢某提前支付村民的，承租时间陆续签约到2029年度。连云港水利部门的背信弃义，对砂场的困境视而不见，尽管砂场多次尝试沟通，但始终未获得任何实质性进展，维权之路异常艰难。

权力膨胀：赔偿天平下的公平拷问

谢某的“160万补偿价”与600余万直接损失，折射的是水利局个别领导干部的权力膨胀！此外，如果测算设备闲置损耗80万元、人工管理成本70万元，以及砂底的损失，总计将会超过千万元。

尤为引人注目的是，政府在协商过程中一味回避法律责任，假借“财政预算限制”之名，实则压低补偿标准，这一行为与现实中的公平正义原则形成了强烈反差。这种强权官僚的做法，不仅暴露了基层治理中的混乱性，更折射出权力膨胀的潜在风险。

耐人寻味的是，2021年连云港市交通工程建设指挥部采购同品质黄砂的招标价仍维持在90元/立方米，这种价格双轨制不仅违背了《中华人民共和国价格法》所确立的公平、合法和诚实信用原则，更涉嫌违反《中华人民共和国预算法（2018）》关于预算编制、执行和监督的强制性规定，这些规定旨在规范政府收支行为，强化预算约束。

尤为令人警觉的是，赔偿协商过程中频现的‘领导换任即政策转向’怪象，严重削弱了《重大行政决策程序暂行条例》所确立的决策连续性机制的实际效力，使其近乎形同虚设。

这场持续五年的赔偿拉锯战，最终演化为检验地方政府法治成色的试金石。当“生态正义”被用作程序瑕疵的掩饰，当行政承诺变成可以轻易撕毁的空头支票时，这不仅侵害了特定个人的合法权益，更动摇了整个社会治理体系的合法性基础。

正如《江苏省优化营商环境条例》第三十二条所明确的，政府不得以换届、机构调整等为由违约毁约，石梁河畔的这场赔偿争议，正在考验新时代法治政府建设的深层命题。

公信力之殇：当“执法者”沦为“违约方”

程序违法与信用透支。从法律层面，《中华人民共和国行政许可法》第八条明确 “行政机关不得擅自变更已生效的行政决定”，而石梁河管理处临时叫停清运、未履行书面协议的行为，已构成行政违约。

在石梁河水库的整治行动中，前期监管混乱，导致了无序采砂乱象。经过整治，29名公职人员因涉嫌充当“砂霸保护伞”被问责，这反映了整治行动的深入和对监管问题的严肃处理。然而，谢某砂场案却揭示了另一种现象：在整治行动后期，对遵守法规者的合法权益保护存在明显不足。

倘若执法者一味追求短期的成效，随意更改政策，以至于生态正义被置于程序正义之上，这无疑将严重削弱政府依法行政的根基。

村民陈某松虽言辞质朴，却道出了真谛：“虽铲除了砂霸，却让守法之人寒了心，这样的整治方法，不过是治标不治本罢了。”运动式整治所遗留下的问题，成为政府公信力的软肋，亟须法律手段解决。

破局之路：从 “权力优先” 到 “法治优先”

个案背后的制度反思，谢某案绝非孤例。2022年修订的《江苏省河道管理条例》，明确指出在公共利益需要时临时占用合法砂场，必须进行提前评估并给予全额补偿。

然而，在实际执行过程中，基层部门有时会忽略程序的重要性，导致执行效果与法规要求存在偏差。制度的不断完善，乃是构筑防止类似事件重演之坚固防线，确保政府行为始终有法可依，个人权益得以切实依法保障。

公信力重建的核心：让守法者不吃亏。连云港市水利局官网曾宣称“打造法治水务”，然而，与清远市水利局强化水行政执法的案例形成鲜明对比的是，谢某案凸显了连云港市水利局在执法守法方面的双重标准，本质上是对法治精神的背离。

正如最高法案例指出：“政府公信力始于对个体权益的尊重”，严惩滥权公职人员，坚决捍卫合法权益，并汲取信用修复的成功经验，政府得以有效弥合因失信而引发的信任鸿沟，重塑“言出必行”的政府形象。政府部门应带头遵守法律，让每一个守法者都能感受到公平正义，这是重建公信力的核心所在。

物以称为准，国以法而立。石梁河水库整治案中显现的程序缺陷，映射出生态治理领域内广泛存在的政策善意与执行失序之间的冲突。 2023年国务院《优化营商环境条例》强调的"政务诚信建设"，在此案中遭遇现实挑战——连云港水务部门既当"清场裁判员"又做"利益关联方"。

此案例凸显了政府构建三重保障机制的重要性：首要之举在于强化行政决策听证制度，确保《重大行政决策程序暂行条例》得到严格遵循，对关乎个人核心利益的行政行为，需进行全面而深入的风险评估与细致考量；其次要落实《江苏省社会信用条例》，将政务履约情况纳入政府绩效考核体系，对失信行为采取严格的终身追责制度；最后应健全司法救济渠道，参考最高人民法院第17号指导性案例精神，对行政机关"新官不理旧账"等行为适用惩罚性赔偿。

值得注意的是，2022年水利部等四部门联合印发的《长江河道采砂管理条例》已明确"生态补偿"条款，但连云港相关部门在处置剩余砂料时，既未组织价格听证，也未启动第三方评估，直接采用行政指令定价。这种以"权力定价"取代"市场定价"的做法，明显违背了中央深改委《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的精神。

依法行政：打造诚信政府的时代拷问

中国人民大学法学院教授张成福指出："生态治理不能异化为权力任性，当政府用违法手段推进合法目标，本质上是对法治的自我消解。"石梁河案例警示我们，诚信政府建设需超越"结果正义"的局限，将《法治政府建设实施纲要》中的"程序正当"原则具体化为操作性强的负面清单，确保每项行政决策都能经得起"程序正义"的严格审视。

3月28日，连云港市委书记马士光在全面依法治市会议上说，需始终坚守改革与法治并重，以法治为引领，规范改革行为，运用改革思维和方法，不断健全立法、执法、司法、守法等环节的体制机制。要始终坚持法治建设为了人民、依靠人民，扎实开展法治惠民实事项目，用法治保障人民美好生活。

他进一步指出，连云港市公安局在夏季行动中坚决执行“两个毫不动摇”的原则，确保各类市场主体受到平等保护。他们对破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪行为采取了零容忍态度，依法严惩不贷，通过一系列专项行动，如“昆仑2023”和“夏季行动”，有效打击了制售伪劣商品和侵犯知识产权的犯罪行为，为民营经济的健康发展和高质量发展提供了坚强的法治后盾。要持续深化综合行政执法改革，强化为企法律服务，打造更优法治化营商环境。

对照马书记的讲话精神，不知连云港市河长办主任、水利局局长颜建有何感想？从“述法履职”迈向“良法善治”的过程中，水务部门更需拿出刀刃向内的改革勇气。当"程序正义"逐渐超越"治理效率"，当"契约精神"深刻渗透至行政体系的每一个角落，石梁河畔所面临的公信力危机，才能转化为推动法治政府建设迈向新阶段的契机。

当前亟待建立行政承诺回溯机制，对2019年以来的清理政策进行合法性审查，依据《江苏省行政程序条例》第五十八条"行政机关撤回或变更行政决定造成损失的应依法补偿"，对谢某砂场启动损失复核程序。

值得关注的是，2024年新修订的《江苏省优化营商环境条例》增设"政府违约案件挂牌督办制度"，明确规定"因规划调整、政策变化造成个人合法权益受损的，应当建立补偿救济机制"。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波对此建议："在生态治理领域，亟须制定一套行政协议范本，明确将个人配合政府应急工作的补偿标准纳入协议之中，通过‘法定补偿+协商让利’的双重机制，促进政企双方共赢局面的形成。"这或许为破解"守法者吃亏"困局提供了可行路径——政府将临时征用砂场的行为转化为规范化的行政协议，这一举措不仅有力保障了个人财产权免受公权力的无端侵害，还为政企双方在特殊时期的合作铺设了一条更加法治化、高效化的便捷路径。

站在全国首部政务诚信地方性法规《江苏省加强政务诚信建设实施办法》实施三周年的节点，石梁河水库的波涛仍在诉说着疑问：个人何以需耗时五年，方得政府法治承诺之兑现？此不仅是连云港水利系统必须解答的课题，亦是全国法治政府建设进程中的一面镜子。

答案或许就藏在《法治中国建设规划（2020—2025年）》那句醒目标注里："当程序正义成为权力运行的肌肉记忆，诚信政府便不再是遥不可及的治理愿景。"期待连云港市纪委监委派驻市水利局纪检监察组启动专项督查，倒查五年维权过程中是否存在懒政怠政问题。唯有将个案纠偏与制度补缺相结合，才能避免"运动式执法—个人受损—信访维权—被动补偿"的恶性循环。

希望这起案例能成为一面镜子，照见连云港市水利局依法行政的短板，更照亮依法行政的正义之路，解决个体生存发展难题，体现了地方政府行政管理的原则性和灵活性，推进法治政府、诚信政府、服务型政府的全新建设。

关于石梁河水库谢某砂场的维权状况，媒体将持续予以关注。（龚维明 郑毅哲）