摘要

行政检查是行政机关履行监管职责的重要行政行为，现已在诸多领域的立法上得以体现。当前，对行政检查的性质认定尚处于模糊地带，这导致在涉及民营经济权益保障的涉企行政检查上负外部性尤为明显。无论从学理层面的事实行为与行政行为之争，亦或是涉企检查实践中的“检查多、救济难”困境均表明，认为行政检查“未实际产生法律效果”从而拒绝救济的理念不符合法律原理与时代要求。应当认为，行政检查存在具体行政行为与行政事实行为两种情形，即便为行政事实行为，如无后续行政行为将其纳入法律后果，亦可不受行政诉讼一般的起诉期限限制，只要存在确认利益，就可以提起行政争议。如此既能够有效回应学界的理论分歧，也有益于满足行政执法与司法实践的现实需要，推动法治化营商环境持续优化。

引言

行政检查本意为对相关主体遵守法律、法规、规章和执行有关行政决定、命令的情况进行了解，并要求行为主体为一定行为或者不为一定行为。在当前执法实践中，“重复检查”“随意检查”“多头检查”等问题频发，不仅给企业造成了不必要的困扰，也破坏了法治政府的公信力和权威性，对法治化营商环境建设造成较大挑战。2025年1月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》，明确提出要严格规范涉企行政检查，优化营商环境，减少对企业的不当干扰。2025年3月，市场监管总局发布《国家市场监督管理总局关于废止和修改部分部门规章的决定》，修订《企业公示信息抽查暂行办法》，明确“各级市场监督管理部门应当加强检查统筹，有效避免随意检查、多头检查、重复检查”。

囿于目前实务界与学界对行政检查的性质认定存有争议，相关制度规定并不清晰全面，执法实践中存在滥用行政检查的隐忧，行政相对人亦难以寻求有效的法律救济。对行政检查的性质予以认定，不仅关乎对公权力的有效约束，而且对行政相对人合法权益的保护尤为重要。故此，本文对行政检查的法律性质的厘定与相应救济措施的提出，具有重要的法律意义与实践价值。

一、行政检查的法律规范梳理

行政检查相关规定广泛存在于不同层级的法律规范之中，呈现多层级、分散化的特征，其法律渊源可追溯至法律、行政法规、部门规章及地方性法规等不同效力层级的法律文件。因此，在认定行政检查的法律性质时，有必要首先对涉及行政检查的相关规范进行梳理。

（一）国家法律中的行政检查

行政检查的基础规范体现在《行政许可法》第六十一条确立的许可后监督检查制度，“许可——检查——处罚”的稳定执法框架成为行政检查的典型法律依据。同时，《行政处罚法》第五十五条明确了行政机关实施调查检查的程序要求，并规定了行政相对人配合检查的义务；在一些领域立法中，也体现了行政检查具备一定的强制性，如《海关法》第十四条、《农产品质量安全法》第七十六条。此外，《政府信息公开条例》第二十条第十三项通过强调检查信息的公开义务，间接强化了行政检查的程序透明度。

（二）部门规章与地方立法的细化规则

1999年原国家经贸委印发的《控制对企业进行经济检查的规定》是我国第一部赋予行政机关行政检查权的部门规章，首次规定“行政检查”的实施内容系行政机关对企业生产、经营活动遵守法律、法规情况进行的检查，其规定的检查主体包括不同领域、不同层级的行政机关。另外，原国家工商总局《企业公示信息抽查暂行办法》构建了“双随机一公开”检查机制，生态环境部《环境监察办法》明确了现场检查的标准化流程。

在地方层面，2017年《南昌市行政检查办法》作为我国第一部行政检查领域的专门性地方政府规章，首次对行政检查进行了立法界定。随后，江西、广东等地实施的《南昌市行政检查办法》《广东省行政检查办法》等地方政府规章中，均尝试将行政检查认定为行政行为，当行政相对人未能正确履行其许可事项时，由行政机关视情节轻重对相对人处以行政处罚或者其他公法责任。2024年，修订后的《北京市优化营商环境条例》创新性地对涉企检查的频次与方式作出限制性规定。此类规范虽然效力层级不高，但在一定程度上填补了上位法的操作性空白。

二、行政检查的法律属性之争

对于行政检查的法律属性问题，司法实践与学界观点均有不同见解。司法实践中，对于行政检查是否能被列为一种独立、可诉的行政行为存在分歧，导致了实务中行政检查可诉性裁判立场的两极化。而学理层面，对行政检查的认定存在行政事实行为与具体行政行为两种认定路径。

（一）司法实践层面之争议

2004年最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》（已废止），明确将行政检查列为一种独立、可诉的行政行为，并列为行政诉讼案件案由。2021年最高人民法院印发实施《关于行政案件案由的暂行规定》，未将“行政检查”列入行政诉讼案由中。这导致实务中行政检查可诉性的裁判立场呈现两极化：一方面，支持行政检查不可诉的观点通常以行政检查不具有最终处理性为由否定其可诉性。在具体考量上，有法院认为应当考察行政检查是否属于过程性行为，若不是则可诉。亦有法院以行政检查系“非成熟行政行为”彻底关闭司法审查通道。另一方面，支持行政检查具有可诉性的法院突破了形式主义审查标准，主张将“实际影响”作为可诉性判断基准。在高某与中华人民共和国财政部二审案中，法院审查了案涉行政检查是否产生权利义务调整。也有法院认为行政检查在法定情形下可诉，如在一起消防安全领域检查案件中，法院依据《建设工程消防监督管理规定》第二十五条规定对消防机关检查行为合法性进行了审查。另有法院提出，如行政检查产生了程序性法律关系，尽管并未对相对人产生实质权利义务调整，也应当受到司法救济。更有法院一方面明确指出行政检查侵犯企业合法权益并影响其权利义务时，企业可以依法寻求救济；另一方面以行政机关检查行为具有复效性为由，认定检查程序违法。这场司法能动主义与保守主义的拉锯，暴露出行政法理论中“成熟性原则”与“权利有效救济”的价值冲突。

（二）学理层面之争议

“行政行为型式论”即行政行为学说，该学说已经伴随相关立法和执法实践而实体化成为我国行政法制的重要组成部分，以是否对相对人直接产生权利义务效果为分类标准，可区分为具体行政行为和行政事实行为，对行政行为形式的认定很大程度上影响着行政活动能否得到精准、合宜的监督与救济。

1.“行政事实行为说”

目前，“行政事实行为说”是行政检查性质认定的主流观点。“行政事实行为”是行政法学应对复杂行政实践的产物，其最早由德国公法学者瓦尔特·耶利内克于20世纪30年代提出。耶利内克认为，“建筑和技术方面的日常事务（道路修建、绿地设置、垃圾焚烧等）、悬赏捕杀龙纹蝰蛇或者为了避免交通事故发放交通课本”等行为属于“单纯高权行政”行为，这些行为“本身不具备对相对人有强制力，但可以比国家强制更快地实现行政目的”。在耶利内克的观点中，虽然有了行政事实行为的概念雏形，但行政事实行为的体系并未形成。另言之，行政事实行为自出现起即是作为一个集合，并无准确定义，对于行政事实行为是否会影响行政相对人的权利与义务，目前尚仍处于争议状态。有学者认为，行政事实行为不产生任何法律效果，对行政相对人的权利与义务无任何影响。也有学者认为行政事实行为虽然不产生法律效果，但会对相对人的权利和义务造成影响，只是该影响并非出自行政机关的主观意愿。虽然学界存在或大或小的观点冲突，但是既有研究成果已经形成良好的理论基础，并形成了以下学术共识。第一，行政事实行为应由行政机关基于国家管理以及社会管理的目的作出；第二，行政事实行为不会产生实体性法律效果，不含有设立、变更或消灭法律关系的意思表示。同时，行政事实行为虽不具有法律上约束力，但是能够对行政相对人的人身权、财产权等产生事实上的损害。对于行政事实行为的救济问题，有学者建议借鉴英国的多渠道申诉机制，“在英国，当事人对行政检查不满可以向行政裁判所委员会、议会行政检查专员或法院提出申诉”。在认定行政检查的行政事实行为属性后，可以突破国内行政诉讼框架，仿效英国设立专门救济机关，以弥补行政事实行为救济不足的问题。

2.“具体行政行为说”

主张“具体行政行为说”的学者基于规范分析视角，通过例证行政检查对行政法律关系的直接影响（如创设或改变行政相对人配合检查的法定义务），以及规制“随意检查”“任意检查”的现实需求，论证其作为独立行政行为之正当性。 该观点强调，行政检查满足行政行为的构成要件，其职权属性与法律效力也体现了典型行政行为的特征。具体而言，行政主体依法启动检查程序后，即形成具有强制约束力的行政职权行使状态，行政相对人负有无条件配合的法定义务。在此过程中，检查主体与相对人之间形成特定行政法律关系，前者监督管理的履职行为极易对后者产生直接且实质性的法律效果。如《行政处罚法》第五十五条规定，在面对执法人员的检查时，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。特别值得注意的是，检查行为的实施往往在行政主体与相对人之间形成新型权利义务关系，因而具备具体行政行为的核心特征，称其为“一般行政行为”。还有学者从行政检查的程序规范出发，提出行政检查的启动需要以规范内部审批制度约束行政裁量权，避免司法与行政权能错配。另言之，无论是否对行政检查引入司法审查，程序透明化、要件明确化是规范行政检查的核心。

此外，随着数字技术在行政执法实践的深度应用，行政检查的实施正经历结构性变革。非现场检查、扫码平台等新型监管手段的普及，虽提升了执法效率，却模糊了传统行政行为的边界，使行政检查的“事实行为”与“法律行为”之争在数字治理语境下呈现出新的复杂性。有学者呼吁，应该对不断扩张的行政权进行必要的程序控制与引导。当检查行为借助技术手段或信用机制对企业施以“软性强制”时，传统单一的“行政行为型式论”已无法回应权利保障需求，亟需重构行政检查行为可救济的认定标准。

三、行政检查的法律属性辨析与适用展开

（一）法律属性争议观点之回应

当前对行政检查属性的认定之争，主要分歧在于行政检查行为“是否具有直接导致行政相对人权利义务的创设、变更或消灭的效果”，即关注行政检查行为

“ 是否产生独立法律效果 ” 。法律 实践中 ， 行政检查 具有 场景、手段及后果的多样性，若强行将其统一归入单一属性范畴，既难以涵盖现实 执法 中的复杂情形，亦可能导致法律适用与权利救济的失衡。

1. 对行政检查是 具体行政 行为的回应

行政检查具体行政行为说的核心观点是行政检查可以对行政相对人的权利义务直接进行创设、变更或消灭。诚然，在法律实践中存在这样的行政检查，如在“垫江县脱硫厂诉重庆市武隆县质量技术监督局质量监督行政检查案”中，法院明确“质量监管机关实施的行政检查行为具有复效性，对相对人已造成权利义务影响，应纳入行政诉讼的受案范围，并判令检查程序违法。”此类检查行为已构成对企业经营自主权的实质性限制，可视为具体行政行为。从职权法定的角度看，行政检查在消防、海关、食药、产品质量监管等领域已成为强制性监督管理行为，天然具有规范效力，为实现调整相对人权利义务关系之实体效果提供了便利条件。基于此，具体行政行为的检查主要有干预性检查（如违反法定程序的重复检查）、强制性检查（检查中出现强制检查措施）。但需要留意两点：第一，行政检查的效力来自法律规范本身，其效力的实现并不以直接调整相对人权利义务为唯一途径。第二，在“许可——检查——处罚”的典型执法框架中，行政检查的目的在于确保法秩序的稳定平和，不是所有的行政检查行为都具有设立、变更或消灭法律关系的意思表示，如行政机关按照年度检查计划开展的行政检查行为有可能未在检查中发现问题，检查行为只产生事实的结果，而不以产生对相对人权利义务之法律效果为目的，此种情形下，行政检查应当被看作行政事实行为。此外在《行政许可法》设置的“许可——检查——处罚”执法框架中，行政检查完全可能作为“不成熟”的过程性事实行为被附随合并到后续责令改正、处罚等行政行为中，从而无法独立产生法律效果。

2.对行政检查是行政事实行为的回应

主流观点行政检查“行政事实行为说”认为行政检查不具有独立法律效果，这样的检查主要包括信息收集型检查（如情况问询、数据采集，仅为后续行政决定提供前置条件）、非强制性检查（如企业自愿配合、申请的自查助查）、法定过程性检查（如行政许可前的材料核验）、随意性检查（如违反程序的突击检查）。然而，行政检查不宜被单一认定为行政事实行为。行政机关自诞生便具强制性与威慑力，行政机关的监督检查自然具有一定的威慑力。具言之，行政检查的基础规范源于《行政许可法》设置的“许可后监督检查”机制，《行政处罚法》第五十五条的相对人配合检查义务条款体现了明显的强制性。已有法院指出，行政检查中的强制行为对相对人权益的影响，不以行政相对人的同意作为前提。因此，对这种行为进行法律控制和实施监督是完全必要的，此类强制性检查应被认定为具体行政行为。当前，行政机关的行政检查措施已不再是以口头检查为主，而是以出具书面检查单以主，甚至在部分地区已经针对行政检查专门立法，如《广东省行政检查办法》第三条规定，行政检查是指行政执法主体依照法定职权，对公民、法人和其他组织（以下称检查对象）遵守法律、法规、规章和执行行政命令、行政决定的情况进行了解、调查和监督的行为。将此类规范化的检查行为笼统地视为不产生法律效果的行政事实行为难免有失偏颇。

综上所述，无论是将行政检查单一视作行政事实行为还是具体行政行为，都处在传统单一的“行政行为型式论”中，难以适应当今的行政法治需要。行政检查既有可能成为单独作出的具体行政行为，也有可能成为行政事实行为，但即便是作为行政事实行为，也并不能回避如何及时有效地消除对相对人造成不利影响的问题。进言之，对行政诉讼法中可诉性条款的理解应避免绝对化，需从实体法与程序法双重维度规范其适用对象。对于已明确属于具体行政行为的行政检查争议，因《行政诉讼法》已预设成熟的救济框架，其权利保障路径相对清晰。针对行政事实行为的救济则需重点厘清以下问题：其一，起诉期限的适用困境。若持续性事实行为仍产生影响，却以超过起诉期限为由否定其可诉性，显然违背法律救济的实质要求。诉的利益与行为存续状态密切相关，在我国行政诉讼法律体系中，明确规定了行政行为在法定救济期限届满后，具有不可诉请撤销性。具言之，行政行为经过法定救济期间，行政相对人未申请复议或诉讼，便不能再针对该行政行为的效力问题进行法律上的争论。该情形被学界描述为具体行政行为具有的不可争力。究其法理，不可争力基于体现法治的安定性原则的期限制度而产生，该效力的实质在于为了保持行政行为的稳定性。换言之，实定法通过将有起诉期限的处分撤销诉讼法定化等规定，是基于承认具体行政行为的不可争力。然而行政事实行为并不存在不可争力，若事实行为已终结且不利影响消失，则对行政事实行为设置起诉期限限制自然丧失意义。其二，既有理论的调适需求。现行制度下，事实行为进入撤销诉讼需突破传统行为构成理论的限制，通过扩张解释或程序性变通实现救济目的。这虽为权宜之计，却为弥补行政检查救济难的法律漏洞提供了现实路径。其三，救济效果的局限性。即使法院判决撤销行政事实行为，仅能宣告其违法性并终止后续实施，无法溯及既往消除已产生的损害后果。例如，检查中风险警示的撤销判决虽否定行政机关行为的合法性，却难以修复企业的信誉损失，此类“程序性救济”与“实体性恢复”的脱节，凸显了行政事实行为救济体系的完善空间。

（二）行政检查的适用展开

在前述对行政检查法律属性争议予以回应的基础上，本文基于行政检查是否产生独立法律效果的标准，构建对行政检查予以类型化区分的救济模式，并在适用确认之诉与给付之诉两类不同的救济模式时，分别针对企业与政府提出相应的法律建议。

1.构建类型化区分的救济模式

行政检查的多样性与复杂性凸显了当前单一救济模式的局限性，若不加区分地适用统一救济规则，既可能减损行政效能、削弱监管实效，也可能因救济滞后或形式化而难以充分保障相对人权益。因此，基于“是否产生独立法律效果”构建类型化区分的救济模式具有必要性，既要契合行政检查的法律属性，又能为司法实践提供明确的救济路径指引，在规范公权行使与强化私权保护之间实现动态平衡。

（1）具体行政行为：若检查行为直接创设或变更权利义务关系（如前文列举之强制性检查、干预性检查），则应纳入行政诉讼救济范畴，允许相对人通过撤销诉讼或履行诉讼主张权益。因具体行政行为的救济路径在《行政诉讼法》框架下已有明确规定，此类行政检查救济难度较小。

（2）行政事实行为：若检查行为为前文所列举的信息收集型检查、非强制性检查、法定过程性检查、随意性检查，未直接产生法律效果，则可通过确认之诉和给付之诉突破起诉期限限制。确认之诉以事实上存有“确认利益”为核心要件，侧重于对行为违法性的司法认定，为后续损害赔偿或行为禁止提供裁判基础。

2.具体救济模式的展开

具体行政行为的救济难点争议不多，而行政事实行为性质的行政检查，其救济核心难题在于如何阻断或消除已实施行为对企业造成的实际损害后果。对于尚未实施的行政事实行为（如拟开展的突击检查），则需解决救济时机与实效性问题。

（1）适用确认之诉。对于已作出的行政事实行为，相对人可提起确认之诉（确认行政检查行为违法），若诉请成立，司法机关可作出违法确认判决，并视情形责令行政机关采取补救措施（如撤销风险警示、恢复信用等级），以实现损害填补与状态恢复的双重目标。确认之诉的启动需满足两项条件：一是存在需确认的违法事实行为；二是无其他有效救济途径可供选择。此种以违法确认为基础、辅以补救指令的救济模式，在法理逻辑与实践效果层面均具有合理性。进言之，确认之诉的优势在于三个方面。

首先是具备程序灵活性。行政事实行为的确认之诉中，诉讼时效的限制应予以排除。究其法理，诉讼时效制度旨在维护法律关系的稳定性，而行政事实行为的功能在于实现特定事实状态，二者在制度目标上存在本质差异。因此，确认之诉的核心在于司法审查的必要性。此种设计既避免了因诉讼时效僵化适用导致的救济缺位，又通过司法权对行政权的动态监督，强化了对持续性事实行为负面影响的规制效力。因此，确认之诉不受传统撤销诉讼起诉期限的严格约束，尤其适用于持续性或反复性行政检查行为的违法性认定。本文建议企业提起确认之诉时，需证明检查行为已对其合法权益造成现实干扰（如重复检查记录、不当风险警示引发商誉贬损）。法院则可参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，要求行政机关提供检查行为合法性的证据（如检查计划、检查依据）。

其次是具备规范引导功能。司法机关可通过个案裁判，明确涉企行政检查的程序规范（如检查依据公示、检查结果告知义务、公示年度涉企检查计划）与实体标准（如必要性原则、比例原则的适用），进而形成对行政机关的“反向约束”。这种判例引导机制有助于统一执法尺度，减少检查行为的随意性。

最后是有利于权利保障衔接。确认判决虽无法直接消除已造成的损害（如商誉损失），但可为企业主张国家赔偿或要求行政机关采取补救措施（如公开澄清、信用修复）提供前置性法律基础，形成“违法确认—损害填补”的阶梯式救济链条。若检查行为已终结但其负面影响持续（如行政机关公示的涉企风险警示信息未及时撤销），应认定存在确认利益。另外，对反复实施的同类检查，应允许企业对最后一次检查行为提起诉讼时，一并请求法院审查此前检查行为的合法性，避免因“一事一诉”规则导致救济碎片化。

（2）适用给付之诉。确认违法判决的主要目的是排除行政事实行为带来的事实上不利，但行政事实行为并非只有不利后果，有时也能满足私人的某种需求。在给付之诉的框架下，行政机关的不作为义务可通过禁止性诉讼实现，即请求法院判令禁止特定行政事实行为的实施。值得注意的是，禁止性判决的适用在我国司法实践中长期受限。例如，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕9号）起草时虽曾探讨禁止性判决的引入，但基于“行政诉讼以事后救济为主”的共识，最终未将其纳入规范，仅在反信息公开等少数领域中，明确承认我国法院可经过对给付之诉的审理，在政府信息尚未公开前禁止行政机关公开，即作出禁止性判决。这种制度设计难以应对需事前阻断违法行为的紧急需求——例如，针对重复检查、突击检查等明显违法的行政事实行为，若仅依赖事后救济，企业经营单位合法权益可能已遭受不可逆损害。因此，有必要在现行法律框架下，通过扩张解释《行政诉讼法》第七十二、七十三条中“法定职责”的范畴，将不作为义务纳入司法审查范围，为禁止判决的适用提供规范依据。

实践中，浙江、北京等地已探索涉企检查豁免机制，对信用评级优良的经营主体赋予“无事不扰”的检查豁免权。建议在此基础上进一步优化救济路径：对于程序严重违法的检查行为（如无正当理由的重复检查），即使未引发后续行政处罚，企业亦可直接提起诉讼；若法院确认检查行为违法，则可依据《国家赔偿法》第四条第四款，要求行政机关对造成的损失承担足额赔偿责任。这既能强化对行政检查权的程序约束，又可为企业权益提供更全面的保障，契合法治化营商环境建设的目标。

结语

行政检查作为行政机关履行监管职责的重要工具，其法律属性的模糊性长期制约着涉企检查的规范化与权利救济的实效性。本文通过辨析“行政事实行为说”与“具体行政行为说”的理论争议，揭示传统单一界定模式的局限性，主张以“是否产生独立法律效果”为标准对行政检查进行类型化区分。对于直接创设权利义务关系的具体行政行为，应纳入行政诉讼救济范畴；而对于行政事实行为，则需通过确认之诉突破起诉期限限制，并以确认违法判决为后续赔偿或补救措施提供依据。这一分类不仅回应了学界对行政检查性质的理论分歧，也为司法实践中“检查多、救济难”的困境提供了可行路径。未来，可借鉴地方改革经验（如北京市“无事不扰”豁免机制），探索预防性救济与复合型保护机制的衔接，从而在保障执法效能的同时，切实维护相对人的合法权益。唯有构建兼顾公权约束与私权救济的平衡框架，方能推动法治化营商环境的实质优化，实现行政检查从“监管工具”向“法治载体”的转型。