作者｜费正清（John King Fairbank，1907-1991） 美国历史学家、汉学家，哈佛大学费正清东亚研究中心创始人

邓嗣禹（1905-1988） 近代著名的历史学家、汉学家、文献目录学家、语言学家，中国科举制度与朝贡制度研究的奠基人与开拓者

军机处相较于内阁而言，是一个更小的、非正式的，但却更有权力的机构。1729年，雍正朝为了秘密处理清朝军事战略问题，创建了军机处的雏形——军机房，其创建的明显原因是为了应对当时西北的战事。然而，深入研究后就可能发现，军机处填补了执政者空缺的一个长期需要，因为清初皇帝们很明显需要一个紧凑的、经过精心挑选的，却又非制度化的机构,以协助他们个人的统治。在过去数百年间处于官僚系统金字塔顶端的内阁，无法满足这个要求。康熙帝已经使用辅政大臣和之后的南书房官员帮助他处理重要事务。类似地，雍正帝也设立了议政处，并从内阁和部院大臣中挑选人员充任其间。所以，后来设立的军机处明显是对一个长期存在问题的解决之法。

《政通四海：清代公文、驿递和朝贡体系》[美] 费正清 邓嗣禹 著王学深 译

大象出版社

2025年3月

我们已经注意到军机处的创立与某些关于题本(常规事务,钤盖官印)和奏本(重要事务或私人事务,不钤盖官印)使用的规定同时发生。后一种奏疏形式(译者按:原书作者将奏本与奏折混为一谈),正如官员们自己证实的那样,更简单、更快捷。它已经成为经由军机处与皇帝进行沟通的常规渠道。很明显，这些行政变化的背后必然有着重要的政治因素——军机处和奏本是保证行政更高效、更私密、更自由的摆脱官僚体制障碍的工具。

军机处的权力部分源自其非正式性。直到1818年《嘉庆会典》，军机处才被独立记载。军机大臣的数量是不固定的，通常是5人或6人，但是这一数字会在3至12之间浮动。军机大臣可以从大学士,各部院尚书、侍郎，以及军机章京(也叫小军机)中选择。这种安排是至关重要的,因为它使仔细挑选真正有影响力的或者在其他方面可取的大臣成为可能，从而避免从官僚体制内提拔的棘手问题。因此，一名或多名军机大臣(直到1862年后)通常同时担任内阁大学士，这样就建立了两个机构直接的联系。下面注释中的数据通过两个机构的兼任人员，显示了军机处和内阁的重合度。以类似的方式,在1860年(译者按:应为1861年)至1901年总理衙门存在期间，有18位大臣身兼军机处和总理衙门两个机构的职务。

这个中央行政机构(译者按:指军机处)的一个本质特点就是其活动的保密性。低级别的吏员被排除在外,所有重要公文均由军机章京处理,而不重要的公文则送交方略馆或其他机构做常规性处理。19世纪初期,军机章京的人数固定在32人,满汉各半,人员从内阁、六部和理藩院中选择。这些人员必须是他们上级推荐的,还要被引见给皇帝。在1860年以后,满汉军机章京各4人被派遣到总理衙门工作。因此,军机章京人数相对较少,人员都是通过精心挑选和保举的,这使得军机处成为一个非常紧凑的机构,而对不熟悉的人员相当封闭。最初进入军机处的官员必须接受与机构常规工作相关的培训。

这种保密与紧凑性的特点是与重要事务数量相对较少的事实相一致的,很少有一天超过50或60份奏折的时候。简而言之,军机处在很多方面都是皇帝的私人秘书处,无论皇帝走到哪里,军机大臣都会跟随左右,在热河或圆明园都有他们的办事衙门。因此,对军机处程序的描述不如内阁那样完整,只能大致概括。

1、来自各省的奏本（重要的奏疏）（译者按：原文Tsou-pen实指奏折）到京后被送至奏事处。

奏事处与奏折的关系好比通政司与题本的关系。但是,没有证据表明,它行使过类似的权力。奏事处是一个小型机构,由一名从宫中侍卫处精心挑选的御前侍卫掌其事,另有从其他机构挑选的6名章京辅佐他,另有2名笔帖式。来自各省的奏折由驿夫传递,在本外标有“呈送奏事处公文”字样,无论奏折何时到达,均由奏事处笔帖式负责接收。随后,奏折被转交给章京,再由他们转交给奏事太监,后者则直接将这些本章呈送皇帝。一定品级以下的官员通常不被允许呈送奏折。除此规章外,没有证据显示奏事处的官员可以效仿通政司的官员掌红本票拟之权,以达到不可告人的目的。

2、来自在京官员的奏本也同样被送到奏事处转呈皇帝。

每日清晨,奏事处的章京们被要求在宫门口接收本章。具奏人应该亲自呈交奏折,这一规定适用于各部尚书和其他所有京官员,但除了王公和年满六十岁以上者。随后,奏事处将收到的奏本交由奏事太监呈送皇帝。

3、奏本由奏事处直呈皇帝。

毋庸赘言,这种做法只有在皇帝勤政之时才有意义,但证据表明清朝的皇帝总是希望如此做。他们每日清晨绝非仅例行公事般地查阅奏章。相反,嘉庆帝禁止将奏本的副本送交军机处。许多证据表明,皇帝通常在给朝中主要大臣传阅前,会率先御览重要的奏折。

4、皇帝御览奏折,并做出决定或评论。

在皇帝首次阅看奏折时,他可能仅给出简单的御批以处理问题。在这种情况下,皇帝的决定可以通过军机处传达,无需进一步讨论,或延迟下发。另外,有些皇帝希望和军机大臣讨论的事件,或者是皇帝希望军机大臣们草拟上谕或类似公文时,也会在这一步骤给出指示。因此,皇帝会将奏折的一角折叠作为标志,标志着事件需要进一步考量。

5、奏折下发军机处,并根据皇帝的旨意执行。

一旦奏折到达军机处,军机章京会将它们归类并分发。那些皇帝已经决定的事件,将按照下文描述的常规性程序处理。但是,经常有一些奏折皇帝没有给出定论,没有御批,或者仅书写“另有旨”,或者奏折的一角被折下,以提示需要进一步讨论。针对这些奏折,军机章京在军机大臣的指示下,或者是军机大臣本人,为皇帝草拟决定,或是上谕,或是谕旨,或是御批,以备次日清晨“叫起”时的面询。这样的奏折被称为“见面折”。通常每日仅有数件。

6、第二天黎明时分，皇帝和军机大臣以面询方式处理前一天留存的奏折。

除了军机大臣们在面见皇帝时的坐次,对这一活动少有其他规定。显然,对于这种彻底又非正式的讨论,没有什么障碍和限制。军机大臣既提出奏折中的问题,又给出自己针对这件事的草拟建议、纪要和“片”。

7、当奏本的决定给出后,无论是由皇帝当时阅看时做出的,抑或是次日和军机大臣讨论后得出的,相关公文都要返回给军机处,并制作副本。

普通奏本被送至方略馆抄录。但是,那些以密折形式呈递,或奉有朱批应该保密的,以及原折以寄信形式传送或上谕形式发下的奏折,均由军机章京亲自抄录。

8、朝廷的决定被传达。

副本被送到内阁或兵部,然后通过驿马传递到各省或传达给在京各部,让他们可以根据谕旨采取行动。由军机大臣起草的上谕(军机大臣的主要职能之一)可能会下发给他们自己(见本章第五节“谕”)或给内阁大学士。但无论如何,省内高级官员是不会直接收到上谕的,而是通过军机处寄送给他们的廷寄(见本章第五节)得知朝廷的旨意。另外,不太重要的上谕不会寄送给特定的官员,而是以内阁明发的形式传达,在这种情况下,上谕信息随后会以邸抄或塘报(见本章第五节)的形式传递。对于上述程序的最完整叙述是由恭亲王给出的,我们在下面的注释中引用部分内容。

这个决策的过程需要多长时间是一个有趣的问题。从规制上我们知道,在京奏折在黎明时分呈递,而来自各省的奏折则可能随时送达。皇帝在破晓时分阅读奏折,也在同一时段召见军机大臣,他们此后随时待命,等待传唤。清晨,皇帝阅看后的奏折被送到军机处,成为后者的“早事”。最后,据说奏折通常都由皇帝先于军机处一天阅看。由此和相似证据我们可以得出结论,通常情况下,一份奏折或在黎明时分呈递,或在一天中的某一个时间呈递,并由皇帝在当天或次日破晓前阅看。这两种情况下,都要在第二天将奏折下发军机处;如果奏折需要进一步讨论,将在第三日清晨由军机大臣携带,于“叫起”时做出最后决定。这可能是针对事件并不紧急的例行程序。另外,整个程序可以加快,皇帝和军机大臣可以在数小时内完成接收、呈递和讨论奏折的整个过程。

9、最后,无论奏折(译者按:此处原文明确标注为“折”)来自京师或外省,奏折都通过奏事处返回给具奏人。这种信息传递模式为皇帝和官员提供了一种直接沟通的方式,至少在带有王朝符号的奏折方面确实如此。

在此可以得出一个简短的结论。首先,很明显本文只是一个初步的调查。我们已经触及了在公文传递程序中的十余个机构和步骤,而每一个都值得写一篇专题论述。上文引用的各种版本的《大清会典则例》或《大清会典事例》为我们提供了一个取之不竭的资料库,它也可以由官员的文集和著述补充。迄今为止,美国研究政府和政治学的学者对这个资料库尚未触及。

其次，本研究证实了在19世纪，特别是在1860年以前,军机处是最重要的机构,而内阁在制定重要决策时的角色几乎可以忽略不计。在探析满洲政策的源头时,无论内政还是外交事务,军机大臣和军机章京都必须成为关注的焦点。后者在起草上谕和类似谕旨时,甚至比没有进入军机处的内阁大学士更具影响力,但是目前我们对他们的研究还很少。

最后，要理解清朝的政策,注意力必须集中在皇帝的个性及其影响力上。我们的研究显示,在做出每一个决定的过程中,皇帝都必须发挥作用,即使可能是被动的。过去几代人都对个人统治这一事实做出过评论,但从行政视角,它的含义却很少被论述。从上面总结出的程序来看,皇帝有义务充当所有重要事务的“清算中心”(clearing-house),这一点是显而易见的。我们可能会问,这是否会造成行政事务运行中的瓶颈。在一个精力一般的皇帝治下,日常的行政压力是否会扼杀他的主动性和适应性,这是一个中肯的问题。换言之,清朝中央政府,乃至整个中国传统社会,都是由天子个人统辖整个中央机构的运转,这高度依赖一位“超人”去领导所有事务。当缺少这样一位“超人”,而整个国家的事务却在激增时，这就是19世纪清朝政权濒于垮台的一个重要因素。上述思考可能挑战了政治学家的关注点,但对于外交史学家而言,却是至关重要的。