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最近，市委主要领导在调研时提出要深化研究、深入回答好“怎样发展工业、发展什么样的工业”这个重大命题，深化研究“都市工业”发展内涵和方向，在因地制宜培育发展新质生产力上有更大作为。

都市工业对上海来讲并不陌生，1998年，市经委在经过调研后首次提出了“发展都市型工业”的工作目标。1999年，“都市型工业”的概念正式纳入了市人代会政府工作报告和市党代会决议。从2000年起，上海结合工业布局调整和“十五”规划，将发展都市工业与增加城市就业、改善环境、增强地区经济发展后劲结合起来，作为提升上海综合竞争力、构建工业新高地的一项重要战略，全力打造以高科技产业为主导、支柱工业为支撑、都市型工业为特色的现代化工业体系。并规划在十五期间，通过盘活存量，在外环线以内建成都市型工业园区（楼宇）1000万平方米，其中2001年建成200万平方米，2002年末建成400万平方米，后三年完成600万平方米。同时，提出了重点发展的7大类行业、创新了“三个不变、三个变”、“两个分离”、“4个有”标准等一系列操作办法，形成了一批指导性文件，组建了上海市都市工业协会等。在这一轮都市工业发展中，各中心城区都开展了大量探索实践，初步形成了“区区开花、行行结果”的新局面。一批经济效益、社会效益和产业特色鲜明的园区、楼宇也脱颖而出。从2004年起，都市工业园区（楼宇）逐步转型升级为以生产性服务业为主的“创意产业园”、“科技园”、“科创园”和“软件园”等。

普洛斯创新园内的中国电气研究院实验室 作者拍摄（左右滑动查看更多）

二十多年前，在蒋以任、黄奇帆、胡延照、徐建国等领导的大力支持推动下，笔者作为具体协调组织的工作人员，当时的情景仍历历在目，记忆犹新。我们把综合规划室12人分成4个小组，实地勘察了1703家企业，最终提出了“保留、保护、转型、转性、市政”五管齐下的操作路径，其中保留、保护和转型的重点就是发展都市工业。

二十多年过去了，如今无论经济、社会还是城市都发生了翻天覆地的变化，再提都市工业，并研究它的内涵和发展方向，的确有着特殊的现实意义。在此，也谈谈笔者的一些粗浅认识：

第一.发展都市工业是问题导向发展所需。近年来，江苏、广东等地制造业发展势头迅猛，特别是深圳、苏州等城市。上海工业全国城市第一的桂冠已经易主，第二名的位置也面临严峻挑战。作为传统的老工业基地和建设中的全球科技创新中心，上海面临着加速经济转型升级和如何保持工业竞争力的双重压力，在构建以战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑、都市型工业为补充的新型产业体系中，亟待优化工业结构、完善工业布局，为上海新一轮发展提供强大支撑。

蓝瓶咖啡烘焙车间 作者拍摄

目前，上海工业正面临着一些新问题，比较突出的有：

一是中心城区（主要是外环以内）制造业“空心化”现象严重。上世纪90年代，在中心城区“退二进三”的产业调整战略推动下，按照“市区体现繁荣繁华，郊区体现上海实力水平”的指导思想，中心城区工业大批外迁，使得如今上海外环以内地区制造业难有立锥之地，大量与城市功能、与科技创新、与市场消费和环境相融的制造业失去了生存空间，连本身就是都市工业的印刷业也远走他乡。

二是郊区700平方公里产业用地的集约化利用程度不够、经济密度不高，单位产出亟待提升。虽然郊区产业用地规模在不断增加，但主要关注在“地”的扩大上，没有注意研究如何提升“楼”的增量，向垂直要空间。如何提升郊区产业用地的单位效益，是提升上海经济质量的迫切要求。

三是对制造业本身发生的变化、特点和市场需求，关注不够、研究不深、认识滞后。上世纪九十年代中心城区“退二进三”、“去工业化”的影响仍然根深蒂固，这种惯性思维，产生了对现代都市工业内涵、价值、功能认识的严重偏差。随着新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，互联网、大数据、物联网、人工智能、3D打印、虚拟现实等数字科技正在推动制造业在产品形态、生产方式、环境友好等方面发生深刻变革，轻型化、环保型、数字化、智能型的制造方式，与城市的相融性越来越高，与科技创新的紧密性越来越强。因此，亟需对制造业自身的变化进行重新认识和研究，提高社会对制造业“回归都市”必要性的理解和重视。

智慧湾科创园内的3D打印基地 作者拍摄（左右滑动查看更多）

第二.都市工业在全球城市都有一席之地。以纽约为例：它明确都市制造“3B”产业门类，鼓励制造业进城和留城，高度重视在城市区域内都市工业的创新发展。提出适合纽约城市发展的制造产业门类，既涵盖转型升级的传统制造业，也包含生产流程缩短的先进制造产业。确定了“BAGS”“BITES”“BOTS”的“3B”产业作为适合留在或者进入城市发展的核心制造产业。其中“BAGS”类的产品涵盖如服装、家居、珠宝等；“BITES”主要是指本地生产的各种食品和饮品。“BOTS”包含了机器人建造、硬件制造、“可穿戴”科技等高科技类制造产品。

在三类更新街区引入差异化的制造业内容。纽约根据街区更新发展的不同需求，鼓励引入不同的制造业门类。並把建议引入都市工业的街区分为商住街区、创意产业街区和工业街区三类。商住街区鼓励造客空间、维修服务、打印服务、小型工坊、艺术工作室等与社区生活联系紧密的小微产业；创意产业街区鼓励中、小规模服装制造、影视制作等与科技和文化创意产业有密切关系的制造企业进驻；工业街区鼓励兼顾传统制造和多类型制造产业的内容。

建设功能混合的“垂直制造”楼宇。针对上述三类街区的建设需求，纽约鼓励三种功能混合建筑的开发建设。商住街区鼓励建设“居住+轻工业”混合建筑，制造空间位于商住街区首层，占比约3%-6%。创意产业街区鼓励建设“创意办公+轻工业”混合建筑，制造空间分布在低层，占比约17%。工业街区鼓励建设“制造+创意办公”混合建筑，低层为大尺度、高层高（约12米）的制造业空间，中层为较高层高（约4.5米）的轻型制造业空间，高层为较低层高（约3.6米）的创意办公空间，制造空间总占比约75%。

深圳一家在商务楼内的制造企业 作者拍摄

推出针对性方案，鼓励新型制造空间建设。土地政策上，规划部门制定系列政策，既限制非产业的投机性开发，又为现代都市工业空间开发松绑。具体包括划定工业用地红线、提升工业用地开发强度、降低不合时宜的工业物业配套指标（如地面停车数量等）、通过容积率奖励政策来提升对制造空间的开发意愿，以推进制造空间和其它功能空间混合开发的实现。

金融扶持上，也多渠道提供制造空间开发的资金支持。纽约经济发展局2017年创建“工业发展贷款基金”，同年城市社区发展社会组织ANHD和花旗社区发展组织推出“城市制造业促进基金”，向工业空间开发商提供低成本融资。同时城市还将棕地启动计划扩展到工业地产，提供开发税收抵免。

其它全球城市也有各种不同的政策保障都市工业在城市中的发展空间，像伦敦提出了“密集化、共同区位、替代”三大策略，推动在工业用地上加密经济活动，构建轻工业与住宅、商业等功能混合布局；打造“创意供应链”体系，据统计，一场时装秀总支出中，92%落在传统制造业为主的供应链上。东京则采用社区工厂模式，将工业设置在楼下，公寓布局在楼上，用垂直空间的合理规划直接解决职住平衡；同时，充分挖掘诸如高架桥下空间改造成制造业综合区，并融入交流、体验、休闲等多元功能。

科创一号内的办公研发生产一体化企业 作者拍摄

第三.上海发展都市工业有得天独厚的优势。

一是上海具有深厚的工业基因和传统。作为中国近代工业的发源地，拥有大量的与工业相关的高校、专业、科研机构、大企业、国家重点实验室、国家级和市级企业研发中心，以及各种技能型人才。同时，上海中心城区有660平方公里，远大于纽约等城市的市中心，而且，还保留了数量巨大的工业建筑和用地。因此，上海优化制造业发展空间广阔，可以充分利用现有大量综合性存量资源。

二是上海工业具有多层次多样性多门类的结构。因此，要推动上海制造业整体水平的提升，还必须有适应不同产业、不同行业、不同区域的系统性、差异性制造业空间布局，除了郊区的产业基地、产业园区发展体现国家战略的大型化、规模化、高端化制造业外，在中心城区，尤其要积极发展具有上海特色“小而精”、“小而专”、“小而美”、“小而活”的都市工业。

三是上海具有都市工业最大的消费市场。制造业如何贴近市场、贴近科创、贴近消费、贴近市民，也是上海新时期制造业必须回答的问题。作为本市“3+6”重点产业发展之一的“时尚消费品”制造，在中心城区怎样合理布局，也是亟需研究解决的问题。从实际情况看，随着消费的兴起，大量个性化、快销型、保鲜性的产品适合就近生产销售，在这方面，纽约的“前店后工厂”模式是非常值得借鉴的。

上生·新所内一家时装设计制作企业 作者拍摄（左右滑动查看更多）

在当前的背景下，上海重提发展都市工业，还有以下5个方面的重要意义：

一是上海科创中心建设亟需都市工业支撑。科技创新需要制造企业与研发人员紧密合作，通过“技能智慧”提供一系列技术解决方案，制造出符合市场需要的产品；科技开发需要研发与实验、测试、组装和小规模生产相结合，而这方面目前割裂比较严重，在很大程度上影响了科创生态圈和科创街区的形成。与此同时，城市新型制造业也为年轻人获得技能培训提供了重要的切入点和实践基地。

二是制造业本身已发生重大变化。随着制造业本身特性发生改变（变轻、变绿、变智能），除传统的钢铁、石化、建材等重化工业外，相当一部分以数字化为特征的制造业可以和市中心的环境，以及商业、科研、办公等功能融合布局、共生发展，如在智慧湾科创园，已有数千台3D打印机集聚，形成了“无烟工厂”。可以讲，新型制造业已不是三十年前“退二进三”的主角和“三废”治理的代名词。

三是都市工业在上海仍有广泛市场基础。都市工业在上海一直顽强地存在着，尤其是近年来，“都市制造新空间”正在上海萌发，如在静安、长宁、徐汇、普陀、杨浦等区，都有一批在各种园区楼宇内的都市工业企业，如蓝瓶咖啡烘焙厂、芯讯通无线科技（上海）有限公司的产品测试中心、素然集团的设计、打样、个性化定制车间等；再如进入产业楼宇和购物中心里的品牌服装个性定制、小型香水定制机、皮革制作、食品加工、电子设备组装等，这些都证明了都市工业是具备市场需求的。

四是都市工业有利于城市就业结构多元化。从就业市场看，有相当一批“技能型”、“工匠型”人才，他们最适合都市工业的许多岗位，如果都市工业回归城市中心区，将有利于缓解服务业单一就业结构带来的问题，为越来越多的“技能型”人才提供在市中心就业的机会，同时，也有利于市中心更好地留住就业人口，实现职住平衡。

五是都市工业可以有效缓解产业载体空置率高的问题。上海城市中心区写字楼载体经历三十年建设，存量巨大、功能单一，空置率高企，量大面广的老旧商务楼面临城市更新，亟需引入各种业态、丰富其功能。都市工业回归城市中心区，也为这些空间提供了更多选择，有利于缓解楼宇的空置问题，让存量载体发挥应有效益。

现所内一家时装设计制作企业 作者拍摄

第四.中心城区适合发展哪些都市工业？

首先要从都市工业的内涵出发，它是根据城市功能和产业发展的新情况、新特点、新需求，能够在城市中心区域生存和发展、与城市功能和环境相协调、并针对不同行业、不同建筑、不同工艺流程、不同环保安全要求，通过对制造空间及布局的优化和标准再造，形成各类适合在城市中心区域发展的制造新业态、新模式和新方式。

由此可见，都市工业与传统工业有以下八方面的不同：一是在地域上，有市中心与郊区、市外的区别；二是在产出上，有规模化与小批量、个性化的区别；三是在产品上，有本地消费为主与国内外销售为主的区别；四是在环境上，有轻微污染与中高污染的区别；五是在工艺上，有短流程与长流程的区别；六是在空间上，有楼宇型、嵌入式与产业园区、产业基地的区别；七是在结构上，有小微企业为主与大中企业为主的区别；八是在能耗上，有低少能耗与中高能耗的区别。

同时，它还具有以下特点：

一是与城市环境相容、具有技术密集型、劳动密集型、二三产融合型和研发制造结合型的行业；

二是与相关高校、科研机构、大企业，以及重点发展的现代服务业等主导产业具有产业链上下游配套关系的；

三是与商业新消费具有“前店后工厂”关系的；

四是制造过程具有智能化、环保型、敏捷化、轻加工型特点的；

五是所需空间主要通过城市更新、盘活现有存量资源取得的。

因此，它主要分为以下三大类：

一是高科技属性的制造。该类制造具备以下一项或多项特征：产品科技含量高；产品体积小、重量轻，或便于拆卸组装；使用小型或易于拆卸组装的先进制造设备；新产品的开发涉及到样品的小批量试制；能耗小，基本不产生噪音、粉尘、污染、异味，对周边环境（市民居住和出行）基本无影响。具体如：无人机的设计、组装；智能穿戴产品的研发、软件调试和样品生产；以3D打印为特色的定制化零部件、医疗植入物、时尚潮玩等设计、制造。

二是高品质生活属性的制造。该类制造具备以下一项或多项特征：与服务环节密不可分；与目标消费群体有较高互动；产品满足个性化需求；产品价值高度依赖于创意或手工技艺；运输、仓储需求较低；采用前店（展）后厂、下店（展）上厂模式；能耗小，基本不产生噪音、粉尘、污染、异味，对周边环境（市民居住和出行）基本无影响。如：消费电子产品的研发、测试、组装；珠宝饰品、工艺美术品、非遗产业、旅游纪念品设计、制作。

三是高就业属性的制造。该类制造具备以下特征：能够大量吸引就业、尤其是各类“能工巧匠”的技能型劳动者、手工艺劳动者就业，迎合消费更加个性化、生产订制化和DIY体验式制作的趋势。具体如：服装服饰设计、制作业；广告制作、数字印刷业、包装业；乐器制作、修理。

这些都市工业合适在哪些空间落地呢？笔者认为，以下三类存量载体是重点：一是以生产性服务业为特点的各类科技园、科创园、软件园、文创园等特色产业园；二是各种功能单一、空置率高、需要城市更新的商务楼、写字楼；三是各类需要形成“前店后工厂”消费供应和生产链的大型商业综合体、购物中心等。

芯讯通公司的研发中心 作者拍摄

第五.发展都市工业还需把握好几个关系。

在当前的大背景下，中心城区发展都市工业已不是“要不要发展和发展哪些内容”的问题，它本身是中心城区发展方式如何顺应经济发展规律、城市发展规律和市场规律的一种根本性的转变，包括发展理念、路径、方向、方法和目标。尤其在思想上、认识上要研究和把握好以下六个方面的关系：

一是“我要干”与“要我干”的关系。这两种路径会导致完全不同的操作路径，以及干劲、效率和结果。谋划发展都市工业，不仅是对领导要求的“解题”、“答题”，更是在新的发展阶段，区域经济必须牢牢抓住的重大战略机遇。因此，怎样把“要我干”与“我要干”有机结合起来，上下联动、形成合力。这样，既有持久的内生动力，又有各方面的强力支持，工作才能落到实处。

二是“做什么”与“谁来做”的关系。都市工业的内涵随着产业焕新在不断迭代，不需要也不可能在一次规划中穷尽，重要的是这些靠谁来做。怎样把握好政府与市场的关系，同样的产业、行业、产品，市场化程度不同的企业做的结果有天地之别。因此，如何最大限度地发挥市场配置资源的作用，尤其要针对新型都市工业具有科技型、创新型、技能型，智能化、数字化、小型化的特点，让市场化企业、机构的动力、活力和创造性充分发挥出来。这也是都市工业能否快速培育、集聚、成长和壮大的关键。

商务楼内奶茶制作空间 作者拍摄

三是“高精尖”与“烟火气”的关系。都市工业有一个显著特点，就是它的区域性，是能够在中心城区生存和发展的产业，它靠近生活、靠近消费、靠近科技策源地。因此，它既有与科技发展结合的门类，也有与消费、就业相关的内容，不能简单地只要某一部分，排斥另一部分。凡是有利于科技创新、有利于区域经济发展、有利于扩大市场消费，百姓生活需要，符合环保安全的，就应该一视同仁，创造条件、积极支持，而不宜用行政的眼光、人为地厚此薄彼，“挑精拣肥”。

四是“存量”与“增量”的关系。提到要发展都市工业，往往习惯地就想到要增加工业用地。其实，利用存量空间不仅是都市工业的特色，更是它的一大优势。目前全市中心城区现有的各类存量园区、以及尚未转型的存量空间，经过更新改造，完全可以满足发展所需。而且，存量空间相对成本低、可即用、区位好、有基础；而新增工业用地、新建工业用房不仅周期长、投资大，而且对中心城区来说，根本算不过账，无论对投资者还是使用者都是难以承受的，更容易造成新的浪费和空置。

五是“服务经济”与“都市工业”的关系。近年来，中心城区的现代服务业得到蓬勃发展，形势喜人。从实际看，“服务经济”与“都市工业”对区域而言，是在做加法甚至乘法，它们之间不仅没有冲突，反而有助于形成更有层次、更有活力和更有特色的区域创新型现代产业体系。第一.它们是“服务”和“制造”的关系；第二.它们是“虚拟”与“实体”经济的关系；第三.它们是“主导”与“配套”的关系；第四.它们是“上游”与“下游”的产业链关系；第五.它们是“红花”与“绿叶”的关系。总之，两者是互补关系，相辅相成、相得益彰。

六是“统计数字”与“城市功能”的关系。如今，经济发展指示对各级政府的压力很大，所以，发展都市工业到底能有多少产出，这种产出算在哪里？都是条块领导所关心和心里不太踏实的。平心而论，都市工业不可能像规模化的大工业，指望它有多大支撑工业增加值增长的能力，还真的不好说。但它是现代城市不可或缺的功能，具有“一石多鸟”的综合效应：既可助力科创，又能增加就业；既能丰富消费，又有一定的税收和产值；是城市经济的一种“润滑剂”和“维生素”。这种功能的存在及优化，对城市而言，其意义、作用和带动性，可能会远远大于某种统计数字。

原创作者：上海产业转型发展研究院首席研究员

责任编辑：胡珊毓

策划审核：夏 雨

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