导 读

随着国土空间总体规划编制审批工作逐步进入收官阶段，城镇开发边界内的存量空间更新实施问题备受关注。纳入城镇开发边界内的村庄作为城乡融合发展的过渡区与支撑城市发展的重要空间资源，被“一刀切”的认定为城镇建设用地，长期处于规划管理缺位与发展受限的状态，极大制约了城乡融合发展。本文聚焦空间、制度与社会层面的分析，对城镇开发边界内村庄进行再分类，提出村庄差异化发展策略与规划引导思路；并以北戴河新区为例，以产城协调、“增存挂钩”为原则，基于增量保产业与存量保配套的用地差异化供给模式，通过城镇开发边界内村庄类型细分及就地城镇化动力与阻力要素识别，提出城镇开发边界内村庄分类与发展策略引导，为城镇开发边界内村庄发挥城乡融合作用提供规划理论支撑和实践经验。

原文收录于2024年城市规划年会论文集

原标题：《城镇开发边界内村庄就地城镇化策略研究》

作者：

刘丽、杨媛媛、吴纳维，清华同衡规划设计研究院

李媛娜，秦皇岛市自然资源和规划局北戴河新区分局

易澍人，哈尔滨工业大学（深圳）

20世纪60年代起源于美国的城市增长边界作为限制城市增长最有效的手段和方法之一，被认为是为预留城市发展所需土地而划定的城市预期扩展边界，是城市土地和农村土地、城市建设用地和非建设用地的分界线。作为国土空间规划的重要组成部分的城镇开发边界，兼具控制城镇无序蔓延与引导城郊乡村发展的双重内涵，虽然与城市增长边界在目标上有共通之处，但其应用范围更广、政策支持更完善，简单以城镇开发边界为界线划分土地权力、空间利用模式与治理方式，将影响城乡要素的双向自由流动，阻碍城乡融合发展目标的实现，同时导致规划管控失效与城乡发展失序。

纳入城镇开发边界的村庄现状多为城郊融合型村庄，具有成为城市后花园的优势与向城市转型的条件，表现出明显的外向性与较好的城乡融合性，理应成为促进城乡融合发展的示范。然而，现有研究主要聚焦“城市后花园”发展方向的村庄规划与实践，忽略“向城市转型”的城镇开发边界内村庄的发展，差异化发展目标与无差别规划政策供给，使城镇开发边界内村庄长期处于规划管理缺位与发展受限的状态，极大制约了城乡融合发展。如何通过差异化的发展路径引导，重塑村庄多元价值，进而推动城镇开发边界内村庄发挥城乡融合性作用？需要挖掘村庄外源性和内生性因素，构建动力与阻力分析模型，对城镇开发边界内村庄进行就地城镇化路径的细化分类，并强化不同类型村庄的刚性管控与弹性引导。

1. 城郊融合类村庄特征及问题

2018 年国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护及搬迁撤并四类，推进各类村庄规划的实践探索。综合学者研究，与其他类型村庄相比，城郊融合类村庄处于乡城空间转换过程中，与附属城镇存在紧密关联，是城乡要素互渗、功能互补的区域，在制度、空间与社会层面存在特殊性。

制度层面，城乡土地权能不平等、农村产权模糊、产权资本化和退出通道不畅等城乡二元土地制度问题，导致城市资源下乡渠道受限，城郊融合类村庄既有城市化的特征，又保留乡村的土地粗放利用方式，亟待城乡统一的建设用地市场加持，促进土地资源的高效配置。

空间层面，由于区位特殊性带来的城乡融合发展先行机遇，城市服务的目标性带来的本底特色弱化、自身需求压缩及综合定位模糊，以及由于高速发展带来的“千城一面”开发局面，城郊融合类村庄的发展路径亟需摆脱高楼即城市的价值取向，协调自身价值与外部机遇，从增量时代的速度与高度为主，向存量时代的人本与质量为核转变。

社会层面，城郊融合类村庄作为外来务工人员及新居民进城的第一站，随着大量人口的涌入，呈现人口结构复杂化特征；受城市文化的影响，生产与生活方式逐渐城市化；但仍然存在宗族关系、邻里互助等社会关系乡土化特征，导致社会治理面临一系列挑战和问题，亟待响应复杂化人口需求，覆盖均等化服务，应用精细化治理手段，以顺应后城镇化时代城市多元发展态势。

图 1城郊融合类村庄特征、问题及对规划响应的需求

2. 城郊融合类村庄发展逻辑

2.1 城市生长逻辑转变影响村庄发展

城镇化进程驱动下，面对投资驱动为主的经济增长方式与地方政府的土地财政依赖影响，增量时代规划需以城市空间的外延扩张为主要特征，以技术层面的空间设计为主要手段，重点聚焦空间权益的分配。由政府供应新增建设用地，主导村庄的发展权和收益权，因优先选择“农转用”方式蚕食了农业资源，留下大量被动城镇化的失地农民。

规模锁定前提下，面对建设用地使用权分散、利益主体多元诉求的影响，存量时代规划需兼顾政府、社会与市场主体诉求，以促进城市功能升级和结构调整为主要目标，结合管理层面的制度设计与技术层面的空间设计手段，重点聚焦空间权益的再分配。村庄的农业资源由于增量指标受限被保留，而集体建设用地被动划入城镇开发边界，变成名义上的城镇空间，却面临 “亦乡亦城、非乡非城”的发展困境。

空间维度，“增量换发展”向“存量求增量”的发展方式转变影响。存量时代，政府政绩考核需求下，通常采用见效快的二维增量扩张模式，征用作为农业生产资料的农业空间，农村宅基地则逐渐被城市包围，成为设施配套与环境品质均较低的“城中村”。存量时代，由于增量指标受限，城市发展通过存量用地的三维增量利用寻求空间指标，以足够的空间支持和用地保障支撑配套空间的落地。从增量时代到存量时代，乡城空间转换方式经历了由集体非建设用地国有化向集体建设国有化或就地上市的转变，农村宅基地建设强度较低，优先被纳入存量更新范围，而农业生产资料被保留，造成农村生产与生活空间的分离问题。

图 2 空间维度的发展方式转变影响

制度维度，从“增量用地”向“存量用地”管理的流程转变影响。空间资源配置中土地产权和交易成本的变化是两种管理流程不同的根本，“增量用地”管理已经形成成熟的“规建管”流程，而存量时代的产权交易方式更加复杂，导致传统的“规建管”流程无法适配，一定程度制约了存量用地更新的推进，造成存量待更新用地的管理缺位问题。从增量时代的集体用地国有化单一模式向存量时代的集体用地多种入市方式的转变，更需要不断进行制度创新、政策引导和实践探索。

图 3 制度维度的流程转变影响

社会维度，从“单一推动”向“多元博弈”的治理模式演进影响。随着城镇化进程的深入发展，城镇化的动力机制和社会参与结构正在经历从“单一推动”向“多元博弈”的转变。在“单一推动”模式下，城市化往往以政府为主导，通过政策制定、资源配置和项目实施来推动城市发展，而市场、民间组织和公众的参与相对较少。在“多元博弈”模式下，政府、市场、居民等多方利益相关者都参与到城镇化的决策和实施过程中，通过协商、合作甚至竞争来共同推动城市发展。村庄的更新改造将受到多元利益主体的影响，经历复杂的社会经济过程，对村庄更新方式、模式、时序等都将造成影响。

图 4 社会维度的治理模式演进影响

2.2 边界内外分治阻碍城乡融合发展

将村庄划入城镇开发边界是一种增量思维下的向存量求增量、支撑城市发展的重要方式，但是以城镇开发边界为界线划分土地权力、空间利用模式与治理方式，如不加以控制，将影响城乡要素的双向自由流动，阻碍城乡融合发展目标的实现，同时导致规划管控失效与城乡发展失序。

空间维度，受传统增量发展思维影响，及城镇开发边界扩展倍数的刚性限制，为弥补城镇发展空间的不足，大量现状村庄建设用地被纳入城镇开发边界，并以城镇开发边界内用地作为城市发展空间，差异化制定边界内外的“蓝图式”规划方案，形成空间标定建与不建的界线，消除了城乡过渡空间的衔接作用，与城乡融合发展的内涵相去甚远。

制度维度，城镇开发边界不仅划分空间的城与乡、政策的建与不建，还进行土地发展权的分配和博弈。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立了城镇开发边界作为土地权利分界线的工具属性及内外分治的管控方式，但边界内建设用地并不等同于城镇建设用地，农村宅基地是否收储还有待商榷，收储方式、时序也受到政府财政资金的影响。导致规划期内城镇开发边界内村庄既无法享受乡村振兴的政策机遇，也将因城市更新资金的短缺而丧失发展权，被动成为城市建设的“备用地”，长期处于规划管理盲区，逐渐沦为复杂性与负面性双高的城市边缘区域，从而与“向城市转型”的美好愿景背道而驰。

治理维度，城镇开发边界的划定有助于明确城镇与乡村的界限，防止城镇无序扩张，保护农业用地和乡村土地资源。但边界内村庄居民赖以生存的农业资源尚在，农业兼业化现象普遍，而缺乏“上楼”意愿，加之主体间“多元博弈”影响，易造成边界内村庄更新改造难度大、成效慢、遗留问题增多，进而失去“城市后花园”的先天优势。

城镇开发边界对边界内村庄产生的负面影响，并非政策工具自身问题，而是由于实施过程中对边界内村庄的“一视同仁”所致，亟待从人本化的空间利用、差别化的制度供给、精细化的治理手段支撑维度，进行规划阶段的村庄分类发展路径与策略引导。

3. 边界内村庄就地城镇化路径

3.1 就地城镇化影响因素识别

城镇开发边界内村庄在资源禀赋、自身发展基础与外部发展环境等方面存在差异性，导致就地城镇化的方式、路径与时序差异的产生，亟需“空间维度上分层分类、时间维度上全过程管控、治理维度上编管协同”研究。因此，为了指导城镇开发边界内村庄的详细规划编制，满足规划期内村庄与城市发展的双向需求，兼顾现状发展需求与长远发展目标，强化实施过程中差异化的刚性管控与弹性引导、公共资源精准投放与村庄价值重塑，有必要对城镇开发边界内村庄进行再分类，并提供与之匹配的差别化政策供给。

3.2 就地城镇化路径研判

就地城镇化的动力与阻力机制研究，目前学界主要关注两个角度。从主体角度，主要来源于城乡发展的差异，可归纳两类：（1）外源因素，城市发展的压力作用；（2）内生因素，村庄自身城市化发展的趋势。

从要素角度，也可归纳为两类：（1）动力要素，涵盖地理区位、自然资源条件、宏观政策引导、产业布局、土地利用扩张和人口流动影响；（2）阻力要素，涵盖农业资源依赖、产业投资额高、现状建设面积大等要素。本研究根据城镇开发边界内村庄向城镇空间转换的动力与阻力要素评价，结合城市开发时序，进行城镇开发边界内的村庄就地城镇化路径研判。

对于区位优势度较高、人口吸引力较强、具备一定城市空间扩展潜力的村庄，应积极引导资源与人口的适度集聚，优先推动就地城镇化；对于城镇化动力要素较弱，具备一定的农业资源为基础的产业优势，且现状建设情况较好的村庄，短期内不适宜进行城市型开发而保留村庄形态，并提供满足村庄发展所需的政策供给，保障村庄平等的发展权；对于具备一定的发展阻力，为满足城市发展所需空间，应根据村庄自身条件，制定拆整结合型的村庄发展路径。以此明确不同类型村庄的空间利用模式、时序和财政投入力度，确保资源与政策投入精准有效。

图 5 城镇开发边界内的村庄分类与与发展策略引导示意

表 1城镇开发边界内的村庄分类与路径研判

4. 北戴河新区边界内村庄分类引导实践

研究选取27个城镇开发边界内的城郊融合型村庄，位于北戴河新区旅游度假区辐射影响范围内，但由乡到城的建设用地转变动力与阻力差异性明显，需要根据差异化的村庄发展需求与城市空间发展脉络，明晰村庄分类发展策略，支撑详细规划编制、分类施策与动态管理。

4.1村庄类型细分及驱动因素识别

4.1.1 区域特点及村庄发展情况

北戴河新区位于秦皇岛滨海南门户区域，作为国家生命健康产业示范区，正处于高速发展期，大量建设项目涌入并抢占“一线海景”资源进行贴边式开发，使得城市建设缺乏与内陆腹地的联系，亟待构建以增量用地为支撑的产业空间，及以低、小、散的村镇空间为城市配套载体的用地差异化供给模式，培育城乡融合发展的锚点。

经测算，滨海新大道以东建设用地面积占比为30%，现状项目面积占比高达47%。北戴河新区村庄空间分布与城市建成区杂糅，乡村低矮的自建房与现代城市风貌相差较大，城乡发展严重失衡。在本轮国土空间总体规划中，城镇开发边界内84%的增量用地为产业项目提供支撑，77%的农村宅基地位于已列入棚改计划的区域，为北戴河新区提供生活配套服务。

图 6 北戴河新区现状建设项目（左）及城镇开发边界内村庄（右）分布图

图 7北戴河新区城市、村庄照片

图 8项目开发指标来源分析图（无量纲）

目前，城中村改造面临巨大的挑战。一是相关政策要求居民就地安置率不宜低于50%，还需配置一定比例的保障性住房，使城中村改造成本高昂。二是房地产市场下行，企业资金压力大，参与城中村改造的积极性不高[21]。在此背景下，城中村改造容易因投入成本极高、缺乏投资主体而难以推进。同时，北戴河新区不符合广义上的城中村定义范畴，村庄规模较大且布局集中，村民自建房以低矮的合院建筑为主，且耕地、林地等农业生产资源富集，使得拆迁工作难上加难。因此，北戴河新区需要探索一条分类施策的村庄就地城镇化模式，因地制宜地开展村庄更新改造。

4.1.2 乡城转换动力与阻力识别

本文对支撑新区城市配套功能的27个村庄进行现状摸排，选取与村庄功能紧密相关的区位优势度、空间扩展度、人口吸引力、产业资源丰富度、建设用地供给等要素构建村庄动力-阻力发展潜力评估指标体系。区位优势度、空间扩展度、人口吸引力是影响村庄发展动力的重要指标。交通越便利，区位越临近城市重要资源，村庄可利用空间扩展规模越大，人口吸引力越强，村庄就越需要融入城镇生活。产业资源丰富度、建设用地供给是影响村庄更新改造成本的重要指标。农业资源越好，产业投资额越高，现状建设面积越大，村庄进行拆除重建的成本也越高，进而导致更新改造的阻力越强。

表 2村庄动力-阻力发展潜力评估指标体系

4.1.3 村庄分类统计

通过指标评估及层次聚类分析归类发现，北戴河新区城镇开发边界内村庄可划分为：征迁撤并型、特色发展型与拆整结合型三类。

征迁撤并型村庄：此类村庄共计16个，占村庄总数的59%。位于交通畅达且临近城市发展核心区域，规划用地扩张程度和经营性建设用地占比较高，人口流入强度大，具有效率优势、规模优势以及多样化的消费需求，后续开发建设动力较足。但村庄内农业资源一般，具有一定的产业投资基础，更新改造成本较高，

特色发展型村庄：此类村庄共计9个，占村庄总数的33%。村庄区位不占优势，空间扩展程度低，人口吸引力较差，现状农业资源较高且建设用地面积较大，后续开发建设动力不足。

拆整结合型村庄：此类村庄共计2个，占村庄总数的8%。村庄交通便利且空间扩展水平高，人口吸引力较强，具有开发建设动力。但村庄内现状经营性用地占比高和产业投资额较高，使村庄拆除改造成本较高。

4.2 村庄就地城镇化分类发展引导

研究从人本化空间利用、精细化治理支撑与差别化制度供给层面，提出村庄分类发展路径与规划引导。

4.2.1 征迁撤并型：整村征迁，就地城镇化

征迁撤并型村庄承担着城市建设用地供给功能，征地行为将导致农村的空间与社会形态终结，形成农用地流转、农民寻求非农就业机会的征迁撤并路径。空间形态上，推进城市片区集中开发，与保障性住房建设相结合，提供高品质城市生活配套。制度供给上，建立健全的土地流转市场，促进土地资源的合理流动和高效利用，改进土地供应方式，完善土地用途管理，明确土地征收、补偿安置、产权转换等方面的政策。治理手段上，强化征迁过程中居民参与，注意保护村民的合法权益，实现从传统到现代的平稳过渡。

北戴河新区征迁撤并型村庄主要位于中心城区内以生产制造、创意创新、产业服务、旅游服务等功能为主的产业集聚区。应以滨水资源与内陆的交通优势、产业优势为引导，逐渐向内陆区域进行渗透式拆除重建，做好产业空间和生活服务配套空间同步推进，以及增量利用与存量更新空间的协同供给。征迁撤并型村庄禁止不符合规划的新建扩建活动，逐步推进征迁与集中安置。

4.2.2 特色发展型：功能置换，就地市民化

特色发展型村庄为城市资源下乡的重要承载地，强调村城有机体、居业协同体的建设，形成文旅融合、农业资源高价值变现的特色发展路径。空间形态上，保留村庄风貌形态，保护村庄周边的自然环境，维护生态平衡，形成具有特色的乡村景观。制度供给上，依托城乡融合发展的创新制度框架，如土地政策、财政支持、产业引导等，激发乡村发展的内生动力。治理手段上，构建政府、市场、社区和民间组织等多方参与的治理体系，尊重农村风俗习惯与村规民约，实现资源共享、责任共担和利益共赢。建立城乡互动合作的平台，促进城乡间的信息交流、资源共享和人才流动，实现优势互补和共同发展。

北戴河新区特色发展型村庄主要位于农田、林地、河流等生态资源富集的七里海片区。作为城市建设用地后备资源，为了保障此类村庄现阶段的发展权、避免盲目扩张和无序建设，强化新业态培育、新居民吸引、新模式探索及新环境营造，为企业和游客提供丰富的生态体验场景，允许进行乡村规划编制，并根据规划进行与生态环境保护相协调的新建扩建活动，使其成为促进城乡融合发展、资源对接的示范地。

4.2.3 拆整结合型：协作共建，功能多元化

拆整结合型村庄是为了降低城镇化成本，承接城市功能外溢，缓解城市压力，承担着补齐城市短板功能，形成以原址重建和整治、功能植入为主的路径。空间形态上，更新转换为保留村庄特质的城市社区，盘活土地价值，提供低成本城市生活配套，避免陷入“城中村”发展陷阱。一方面临近城区的区域实施征迁，进一步支撑产业项目落位和提升人居环境；另一方面保留村庄生态资源，打造城市后花园。制度供给上，开放流通性政策，打破或缩小村庄土地、农产品、宅基地资源进入城市交易市场的壁垒，在不改变村庄物质空间形态的基础上，依托“三权”分置政策，进行局部节点功能的植入、置换。治理手段上，体现多元协同的现代化治理水平，自上而下与自下而上相结合，政府、企业和居民共同参与，注重社区肌理和社会网络、邻里关系的维系。

北戴河新区拆整结合型村庄主要位于创新研究机构、大学、康养企业云集的赤洋口片区。此类村庄限制新建扩建活动，围绕不同类型的产业集聚圈，利用闲置土地植入基础设施与公服设施，提供差异化的城市生活配套服务，实现规划期内村庄的有序发展。

5. 结语

“解决好城乡区域发展不平衡问题”，对于中国式现代化的实现具有重要意义。城镇开边界内村庄的发展对促进城乡要素的双向自由流动、城乡融合发展发挥重要作用。

本文以增量时代与存量时代的空间、制度与社会层面的城市规划管理之变为切入点，识别城镇开边界内村庄发展的动力与阻力要素，对村庄进行再分类，并提出村庄差异化政策供给与规划引导思路。同时，以北戴河新区为例，以产城协调、“增存挂钩”为原则，基于增量保产业与存量保配套的用地差异化供给模式，细化城镇开发边界内村庄分类与发展策略引导，为城镇开发边界内村庄就地城镇化路径提供规划理论支撑和实践经验，进而引导详细规划的编制与管控。

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2021年度优秀城市规划设计奖 | 市县“双评价”技术方法及支撑体系研究——基于国土空间规划整体认知视角

国土空间规划整体认知视角下的双评价技术方法及支撑体系研究

编辑/排版｜王淑芸

封面图/图片｜图虫网

供稿｜清华同衡 技术创新中心 数智经济研究所