深度 | 印版国家发改委沦为“作秀机构”？莫迪“印度梦”还能实现吗…|发改委|莫迪足球会|辛格|邦政府

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作者|埃拉姆·阿迦（Eram Agha）

编译|杏子龙之介

本期编辑|余佳轩

本期审核 |江怡

图源：“罗生门下歇”微信公众号

一

“我有一个梦想，”印度总理纳伦德拉·莫迪说道，“当印度在2022年迎来独立75周年之际，我们将实现农民同胞收入翻番的目标。”2016年2月，莫迪在北方邦巴雷利市参加农民集会时，大力推介政府新推出的农业扶持计划，并将其描述为一项艰巨任务。他强调，要推动这些举措落地，需要各邦政府通力协作。

作为经济困境中庞大的选民群体，农民始终是执政党印度人民党的重点关注对象。巴雷利是莫迪在全国四场“农民自豪”集会的最后一站。与此同时，内阁部长们也在议会中全力配合推进。巴雷利集会次日，时任财政部长阿伦·贾特利（Arun Jaitley）在预算案演讲中承诺，联邦政府将调整优先事项以确保实现莫迪的愿景。但除此之外，政府实则束手无策。根据宪法第七附表（该文件作为印度联邦制原则的基石，划分了联邦与邦政府的立法权限）规定，农业事务属于邦管辖范畴。

在德里市中心议会大街（Sansad Marg）某办公楼里，拉梅什·钱德（Ramesh Chand）开始了工作。作为莫迪两年前取代传统计划委员会而设立的智库——国家转型委员会（NITI Aayog，下称“转型委”）的全职农业专家，钱德肩负重任。（编者注：NITI在印地语中意为“政策”，实为“国家转型委员会”的缩写）。四月，钱德在《印度快报》发表题为《为何2022年前实现农民收入翻番是可行的》的文章。他向我透露，撰文初衷是为消除公众对莫迪承诺的质疑。此前媒体多篇报道指出该目标难以实现，尤其考虑到政府既未能妥善应对前年的严重旱灾，也未能兑现对农民的竞选承诺。

针对“批评者和怀疑者”，钱德从农业经济的六个维度阐述了改善空间如何助力实现总理目标。他呼应莫迪的观点指出，唯有各邦落实中央计划方能达成目标。钱德与转型委随后参与政府组建的跨部门工作组，共同制定农民收入翻番计划。

尽管身为最高政策智库成员，钱德事先并不知晓总理将发布此项倡议。但他将其视为行动号召。“我认为总理是在为全国营造一种激励与愿景，号召人们'为农业领域构想宏伟蓝图'”，他如是说。“既然他发出号召，又身兼转型委主席，他就是我的总理。”他补充道：“即便我不在此任，也会撰写这份报告。”

不久后，钱德再次挺身捍卫莫迪。联邦政府虽无权限却始终致力于农业改革。他向我透露，转型委协助政府找到了推行农业法案的途径。

“首次构思会议就在我的办公室召开，”钱德回忆道。他会见了时任农业部长桑杰·阿加瓦尔（Sanjay Agarwal），并指出一个可能的法律漏洞为立法铺路。第七附表的并列清单——即中央与邦政府均可立法的领域——包含进口商品及议会认定涉及公共利益的物品的“贸易与商业”。钱德建议依据该条款将农业法案定性为贸易法案。“我告诉他'贸易'这个词写在上面，”他向我透露，“贸易被写进法律却未作定义。”

阿加瓦尔认为此举不可行，愤然离席。（他未回应笔者对其参与情况的置评请求）但午夜时分，他致电钱德。阿加瓦尔重新审视了该建议。“教授，我必须承认您是对的，我错了，”钱德回忆阿加瓦尔当时的话语，“这方案可行。请尽快安排再次会晤。” 钱德表示，此后转型委与农业部召开数十次会议，最终制定出三项新农业法案。

政府先以法令形式推出法案，2020年9月又推动议会通过。新法案引发全国农民抗议，哈里亚纳邦和旁遮普邦尤为激烈，爆发大规模抗争活动。11月农民抗议高潮之际，转型委发布了由钱德执笔的法案工作文件。该文件将农业法称为农业领域的“1991运动”，意指开启经济自由化的分水岭改革。钱德在文中写道：“某些势力正基于意识形态和虚构理由编造叙事，通过忽视新政策改革的初衷、内容及影响，蓄意制造舆论压力。”

在我们的对话中，他坚持这一立场，声称“所有反政府势力联合发动了抗议”，并指责农民因“知识分子的不诚实”而被误导。他声称多个邦政府已向转型委表明希望中央推进农业改革，且自2003年起历届联邦政府均曾讨论相关议题。但他表示改革始终未能实施，因为“改革永远需要勇气”。

抗议持续逾一年后，莫迪政府2021年末废除了相关法案。但农民收入至今仍未实现翻番。

二

莫迪在红堡城墙上发表首次独立日演说时，宣布解散计划委员会，并以转型委取而代之。如同对待前任政府设立的诸多机构那样，莫迪将该委员会描绘成尼赫鲁时代的遗物，视其为国大党执政失败的又一例证。他将其比作一栋摇摇欲坠的房屋，修缮成本远高于拆除费用。

尽管多数人认同计划委员会存在缺陷且未能与时俱进，但莫迪在首任期仅两个月便宣布解散的举动仍令人震惊。自独立以来，该委员会一直负责评估国家资源并制定发展优先事项，拥有向各邦分配中央财政拨款及监督各类项目执行的权力，是维护国家联邦制原则的重要机构。十余年后的今天，新机构仍未获得前计划委员会成员、职业官僚及知名经济学家的认可。多数观点认为，转型委不仅未能超越前身，其工作重心更已从规划转向作秀。

2025年7月摄于新德里国家转型委员会办公室。摄影：沙希德·坦特雷（《大篷车》杂志）图源：“罗生门下歇”微信公众号

为摆脱计划委员会“官僚巨兽”的形象，转型委被设计成精简智库，更像发展咨询机构而非公共机构。其在政府中的角色仅属辅助，对印度经济的贡献至多存疑。这不足为奇，因为该机构从未承接计划委员会的核心职能。“它毫无实权，不像计划委员会至少有权将部分公共财政分配给各邦，”曾于1980年代担任计划委员会顾问的发展经济学家贾亚蒂·戈什（Jayati Ghosh）向我坦言。这项权力现已由财政部和财政委员会接管。

这个智库机构由总理领导（其前身亦如此），下设16个垂直部门，每个部门配有首席执行官、副主席及少数全职专家成员（如钱德）。其核心团队主要由“青年专业人士”（即签订年度合同的初级发展领域从业者）和顾问构成。如同莫迪时代许多机构，它裹挟着技术术语和流行词汇。“转型委就像政府内部的初创企业，”一位前青年专员告诉我，并补充说其附属机构“发展监测与评估办公室”（Development Monitoring and Evaluation Office）则“像是转型委内部的初创企业”。

其工作内容看似杂乱无章，项目组合缺乏系统性，并非基于国家发展大目标，而是由特殊利益驱动。“这似乎是个接到任务才行动的机构，”经济学家普罗纳布·森（Pronab Sen）向我表示。这位前印度首席统计官曾在1990年代至2000年代初任职于计划委员会。“总理会说'搞点东西来，研究这个'，但是否定期如此——我并不确定，”他补充道，“某种程度上，它更像是政府的内部咨询机构。”

转型委的评估报告，联邦政府既可施加重大影响，亦无义务采纳。政策研究中心前主席兼首席执行官亚米尼·艾亚尔（Yamini Aiyar）向我指出：“在印度行政体系中，缺乏财政权力的机构既无话语权，也不被严肃对待。” 因此，“各部委和其他机构并不太听转型委的意见，”曾为多位总理担任经济顾问委员会成员、并主持过计划委员会执行委员会的基里特·帕雷克告（Kirit Parekh）诉我。

辛杜什里·库拉尔（Sindhushree Khullar）曾任计划委员会秘书，受莫迪政府委派创建转型委，并担任首任首席执行官直至2015年底。她坦言，即便作为咨询机构，该智库也未能崭露头角。虽然看似在撰写报告，但“无论是专家群体还是政府部门都未采纳其建议”。

在被剥夺实权后，包括钱德在内的转型委成员竭力向莫迪政府证明自身价值。该智库尤其擅长通过筛选数据和发布白皮书来掩盖政府短板。当政府调查数据显示2017-18年失业率创45年来新高时，长期担任技术官僚的首席执行官阿米塔布·康特（Amitabh Kant）公开贬低该数据，并为延迟发布辩护。

康特因营销才能（尤其在旅游推广领域）崭露头角，他主导了转型委最引人注目的国家项目：雄心地区计划（Aspirational Districts programme），以及衡量各邦在医疗、清洁用水、营商环境等发展指标表现的数据仪表盘（data dashboards）。康特与莫迪显而易见的亲密关系，使部分人士称其为“藏红花”（印度教民族主义标志色）官僚。

当记者就此提问时，他回应道：“我没有党派归属，只对政府的发展理念保持忠诚。我对总理怀有坚定信念。”2020年，康特因宣称印度改革艰难是因“民主过度”而引发舆论关注。他拒绝了我的采访请求。

康特推出的数据仪表盘旨在推动“竞合联邦主义”（competitive and cooperative federalism）——这正是转型委的公开主张之一。但多位专家指出这不过是烟幕弹。

“合作联邦主义早已写入印度宪法和联邦契约，”艾亚尔向我强调，“关键不在数据仪表盘和邦排名，而在于建立合作与双重问责的政治官僚文化。” 尽管标榜联邦主义，该智库实则强化了权力集中，使中央政府得以绕过邦政府推行自身政策与优先事项。库拉认为“雄心地区计划”在各邦有所推进，但仅此而已。这些指标纯属量化数据。“它们既非政策提案，也非概念框架，更非对现状或应有之道的分析，”她直言。

曾任财政部和经济事务部秘书的退休官员SC·加格（SC Garg）向我坦言，转型委“已不再是联邦机构”。加格曾与莫迪在废钞令等重大政策决策中密切合作，他将包含所有首席部长的国家转型委员会理事会形容为“失能机构”。他指出，在缺乏“制度严谨性与独立性”的情况下，机构只能沦为“执行部门的附庸”。

转型委非但未能化解中央与各邦的博弈，反而刻意回避这一矛盾。“竞争性联邦主义意味着各邦在自我竞争，”加格表示。如今各邦与中央政府争夺的不过是虚幻的政治功绩。“这场政绩之争，”他补充道，“已演变为全面战争。”

这种中央集权效应正是该机构存在的意义。库拉向我透露，在新机构成立前，她曾应总理办公室要求组织规划改革派人士进行磋商。各方均认为，计划委员会的财政权力使中央对各邦控制过多，引发邦政府不满。

2025年5月24日，总理主持国家转型委员会第十次理事会会议。会议主题为“建设繁荣邦，成就繁荣印度@2047”。新闻信息局。图源：“罗生门下歇”微信公众号

然而转型委非但未解决此问题，反而使其根深蒂固。如今所有财政权力都便利地集中在内阁手中，赋予莫迪政府更多控制权——这股危险权力可被用于政治目的。近年来已显露端倪：当泰米尔纳德邦拒绝执行将印地语列为教学语言的2020年国家教育政策后，联邦政府扣留了该邦应得资金，引发持续争端。深知权力归属的西孟加拉邦等非印人党执政邦，已拒绝与转型委开展合作。

最令人忧心的是，所有受访专家都痛陈莫迪政府治下，长期规划与评估机制几近消亡。他们一致认为，由不参与日常治理的机构制定公共服务的中长期规划至关重要。“政府必须着眼于当前财政年度之外的事实无可否认，”前财政秘书、选举专员及亚洲开发银行副行长阿肖克·拉瓦萨（Ashok Lavasa）向我强调。

尽管存在缺陷，计划委员会正是依据印度宪法原则，通过五年计划履行这一职能而设立的。拉瓦萨强调：“我认为印度政府内部任何部门都无法承担这项职责——无论是中央部委还是地方政府机构——因为需要足够客观性、专业知识、决策距离来制定规划。”这类机构必须“对经济各领域采取统筹视角，毕竟它们最终都相互影响。”

“机构未能有效履行职能，并不意味着职能本身不重要。”拉瓦萨继续阐述。作为行政决策的核心，计划委员会曾洞悉各部委与各邦的动态，使其成为“知识宝库”。而如今，这座宝库已彻底消失。

“市场经济并不意味着完全不需要规划，”联合国前助理秘书长、联合国开发计划署助理署长阿贾伊·奇伯尔（Ajay Chhibber）向我阐释道，“我们不需要旧式规划，但规划本身不可或缺。”

2013年，曼莫汉·辛格政府曾委托奇伯建立独立机构评估中央计划。该委员会还对五年计划进行中期评估，通过与各部委及邦政府沟通来评估绩效并作出调整。这个独立评估机构本就举步维艰，莫迪上台后，总理办公室礼貌而坚定地告知奇伯：不再需要他的服务。

“我告诉他们：‘我不会评估你们，你们自己评估过去十年的工作。’他们却说：‘不，我们没兴趣。’”他向我透露。奇伯尔就此撰写了专题论文。他坦言并非计划委员会拥趸，但论文指出转型委的设立不免因噎废食，把原有体系中尚可取的部分也一并抛开了。

中期评估职能则被并入发展监测与评估办公室。“工作内容有益，但缺乏独立性，”奇伯尔评价道。“若发现某些结论在政治上不便，只需说‘我们不公布这份报告’即可。”

“无论你是否认同，计划委员会至少在技术层面给出了答案：未来五年经济结构应如何构建？国际收支平衡面临何种制约及应对方案？通胀如何影响增长？增长又如何影响收入分配？五年计划要求你解答这类问题，”2017至2019年间担任莫迪经济顾问委员会成员的拉辛·罗伊（Rathin Roy）指出，“如今若不愿沿用此方法论，本无可厚非。但现实是，转型委如今完全丧失了解答这些简单却至关重要问题的专业能力。”他曾看到该机构发表“若干宏观经济术语”，却斥之为“技术性无能的姿态”，并补充道：“我未见转型委产出任何经济学成果。”

普罗纳布·森指出，转型委成立时，莫迪曾宣称其将制定15年愿景规划。“我认为那不过是七年战略加三年行动计划。”他坦言，“其中仅有一项行动计划得以落实。”莫迪最终宣布的“发达印度”（Viksit Bharat）——即2047年实现“发达印度”的愿景——取代了具体规划。“其中仅完成一项行动计划。”莫迪并未公布具体方案，而是宣布了“发达印度”愿景，目标在2047年实现。森强调：“若要使愿景成真，必须有人制定实施路线图，否则这不过是空洞的口号。”

三

印度对经济规划的需求始于1930年代，当时独立运动已在次大陆扎根。包括中国、日本、美国、苏联在内的世界各国经济体，都已实施某种形式的国家主导规划。受此启发，印度政界人士和实业家开始将规划视为国家建设的重要环节。

1950年宪法生效数日后，印度成立了计划委员会。总统拉金德拉·普拉萨德（Rajendra Prasad）宣布政府将通过结构化规划分配自然与经济资源，以提升国民生活水平。该委员会的核心推动者是总理尼赫鲁——这位公开宣称的社会主义者坚信国家主导经济发展，以及印度统计研究所创始人马哈拉诺比斯。

尽管委员会并非宪法机构，但政府（尤其是尼赫鲁）设想其成为独立监督机构，能够摆脱政治与选举结果的束缚开展长期规划。其制定的五年计划将成为印度混合经济体的路线图，在私营企业与国有实体并存的框架下，确保扫盲、扶贫等目标与现代化、工业化进程同步实现。计划委员会由政府任命的官僚组成，由总理及副主席共同领导。

1950年3月30日，尼赫鲁总理主持计划委员会成立会议。这位公开宣称的社会主义者坚信国家主导经济发展，是该委员会背后的核心推动力量。HT PHOTO。图源：“罗生门下歇”微信公众号

马哈拉诺比斯精通统计与数据分析——这项在当今司空见惯的技能在当时实属罕见——他据此设计了大规模社会指标抽样调查，例如《全国抽样调查》，该调查体系在数十年后仍在沿用。尼希尔·梅农在《规划民主》（Planning Democracy）一书中写道，马哈拉诺比斯的工作“使统计学在国家经济管理中的实用价值提升至与经济学比肩的地位”。

他特别指出，印度是1962年全球首个制定贫困线的国家，美国直到三年后才跟进。依托这些调查数据开展规划的能力，令印度成为其他发展中国家艳羡的对象。联合国曾盛赞马哈拉诺比斯“为全球统计事业发展提供了卓越的推动力”。

计划委员会在存续期间制定了12个五年计划，其中许多计划由一届政府制定，却在另一届政府任期内实施。首个计划聚焦农业发展，其倡导修建大型水坝的举措尤为著名。该计划期间建立了五所印度理工学院，并设立大学拨款委员会以促进高等教育。第二计划重点包括提升国内生产总值，第四计划则着眼于应对1971年印巴战争的经济影响，将粮食安全纳入核心议题。规划工作主导了印度若干关键发展优先事项，如提高人均收入、消除贫困及增加就业。

计划委员会与国家发展委员会（National Development Council）紧密协作，该委员会由各邦及联邦属地首席部长、内阁部长组成，须批准计划委员会的方案。随后各邦政府制定符合五年计划的方案，提交委员会审议。

“各邦的非计划支出由财政委员会规定的中央税收转移支付和下放份额支持，”计划委员会末任副主席蒙泰克·阿卢瓦利亚（Montek Singh Ahluwalia）向我解释道，“计划委员会仅负责中央政府对各邦计划的支持。”该委员会仅有少量自由支配资金可用于援助。

后来，该委员会制定了一套名为加吉尔-穆克吉（Gadgil–Mukherjee）公式的技术分配方案，试图为计划相关资金分配注入客观性并限制政治考量——尽管这并非完美之策。部分地区如印控查谟和克什米尔以及东北部山区邦还获得专项拨款。（编者注：加吉尔-穆克吉公式是印度在五年计划时期由加吉尔提出、穆克吉修订和推广的技术性分配公式，用于在各邦之间按人口、贫困程度、税收能力等指标分配中央计划资金，以提高客观性、减少政治干预）

委员会设有负责日常事务的部门和邦事务分部，需与各部委及邦政府进行密集协调。“这段经历令人振奋，因为你面对的是不同政权更迭，”森回忆道，“我从国大党政府时期开始工作，经历了联合阵线政府（1996-1998年），接着是瓦杰帕伊政府，最后又回到国大党政府时期。”

尽管计划委员会是尼赫鲁时代最重要的机构，但在尼赫鲁和马哈拉诺比斯逝世后，其影响力开始衰退。1970至1980年代经济增速放缓。梅农指出“委员会作为半独立专家机构的理念，沦为英甘地中央集权化浪潮的牺牲品”，此时委员会成员多为政治任命者，他们“明确宣称'政治议程将主导规划'。”

1991年经济自由化改革后，部分新自由主义经济学家和政客开始将该委员会视为行动迟缓的社会主义大象。政府内部也逐渐认为其作风专横，且官僚程序繁琐。“计划委员会设有专门部门监督每个部委，”阿卢瓦利亚告诉我，“该部门会定期审查各部委执行计划方案的绩效。”

该委员会还参与预算中计划项目的资金分配决策。“从技术层面讲，这是财政部的职责，但可以说委员会与财政部就合理资金组合进行了协商，”阿卢瓦利亚解释道。“通常计划委员会主张扩大计划规模，财政部则强调财政可行性。当然最终决定权在总理手中。”他补充道，这种预算分配权限“促使各部委重视我们的意见。只要委员会成员召见部门秘书开会，对方必定到场。”

国家转型委员会成员拉梅什·钱德（2015年摄）。钱德称曾协助莫迪政府推动2020年争议性农业法案的通过。拉梅什·帕塔尼亚/Mint/Getty Images。图源：“罗生门下歇”微信公众号

各邦首席部长及官员每年赴计划委员会汇报发展计划。阿卢瓦利亚强调：“计划委员会并非独裁机构。我们或许会建议某些领域在邦计划中获得更多拨款，但只要符合可用资源，最终我们总会批准邦计划。”前委员米希尔·沙阿（Mihir Shah）在2014年8月撰文称：“有时，计划委员会在遏制资金和计划的挥霍方面表现得明智而睿智。”但他同时指出，该委员会有时也扮演着“阻碍者”的角色。

无论如何，委员会的工作对发展规划至关重要。拉瓦萨列举了若干基本实例：印度多个部委都涉及能源领域——石油部、煤炭部、水利资源部、电力与可再生能源部、原子能部。“如今无人能否认，印度政府或国家层面亟需一个机构，”他强调，“该机构需以统筹视角审视国家能源需求的增长趋势、满足途径、所需流程及其合理运用方式，并确定可供开发或高效利用资源的新技术。”

公路运输和高速公路部、铁路部、民航部各自开展规划工作。但当涉及连接两座城市时，唯有具备跨部门视野和预算统筹权的机构才能决定政府是否应投入公共资源建设机场、国道或铁路。拉瓦萨指出：“国家层面的政府职责在于制定政策规划，以实现国家资源的最优配置——既避免过度重复建设，又防止过度束缚发展。印度政府必须建立知识库，专门分析财务与法律问题，因为最终所有责任都将由主权者承担。”

四

2000年某个周日，时任总理瓦杰帕伊的首席秘书布拉杰什·米什拉（Brajesh Mishra）联系了喀拉拉邦旅游部门的官员阿米塔布·康特。“他说总理想去喀拉拉度假，不想接触政客，也不想接触潘查亚特领袖，”康特近日接受《印度斯坦时报》采访时透露。“他只想静心写作。”

康特在喀拉拉邦颇具影响力，曾主导“上帝的国度”（God’s Own Country）旅游推广活动，将该邦重塑为奢华旅游目的地。该活动通过光鲜杂志专题和电视广告展开，康特还引入私营广告公司，使宣传摆脱了政府公文式的刻板风格。某营销策略博客盛赞康特与私营企业协作的能力，称其“让项目如喀拉拉邦赛艇赛中那艘流线型双体船般，在纷繁信息中脱颖而出”。

与米什拉交谈后，康特立即抓住机会。他策划了为期八天的行程，全程陪同瓦杰帕伊考察。某晚在游览著名内陆水域后共进晚餐时，米什拉转向瓦杰帕伊说：“我们该让这孩子去德里。”次年，康特被任命为联邦旅游部联合秘书。

他很快获得施展营销才华的新机遇。“刚到德里十天内，911发生，议会遇袭，阿富汗战争爆发，各国纷纷发布印度旅行警告，”康特向《印度斯坦时报》回忆道，“危机最严重时，酒店入住率仅剩10%至15%。”正是此时，他推出了“不可思议的印度”旅游推广活动。他说服财政部聘请国际广告公司，复制了喀拉拉邦的成功模式。该活动取得惊人成功，享誉全球，成为流行口号——尽管可能仅止于此。

《经济时报》旅游版在活动二十周年时回顾称，首年旅游业增长16%，但旅游设施与基础设施改善有限。无论如何，这场运动极大提升了康特的个人品牌影响力，为他赢得至少一位至关重要的追随者：莫迪。

古吉拉特邦首席部长注意到他的工作，此后数年两人多次交集。2014年莫迪入主德里时，康特已在工业和国内贸易促进司任职。这位新总理迅速将康特纳入其旗舰计划： “印度制造”“创业印度”“营商便利化”计划。

“印度制造”运动同样掀起大规模公关攻势，策划团队包含曾参与“不可思议的印度”项目的营销专家。康特透露，象征印度雄狮的标志设计源于莫迪的构想——团队最初建议采用大象图案，但总理亲自更正。“总理是极致的完美主义者，要获得他的认可绝非易事。” “你得跑两三趟做方案演示，”他向《印度斯坦时报》透露，“他要求更强的动态感，注入更多活力。因此他的指导极具价值。”

这场宣传攻势大获成功，康特与整个项目都收获了媒体的溢美之词。2016年《经济时报》称其为“卓越的政府品牌建设者”。但正如“不可思议的印度”活动，其对印度工业的实际效益难以评估——就连向来赞誉有加的《经济时报》也指出：“批评者正确指出，该活动仅在外国投资领域见效（启动后外国直接投资增长39%），却未能改善工业投资环境。”事实上工业领域投资持续下滑。但这些批评者绝不会质疑'印度制造'活动的创意魅力和整体执行力。“文章如是总结。

2015年末临近退休之际，康特肩负起职业生涯中最重大的使命。莫迪政府任命他担任转型委首席执行官。在一次访谈中，当被问及莫迪任命时的嘱托，康特答道：“让转型委运转起来。”“他的目标是让转型委成为充满活力、富有动力的机构。必须摆脱计划委员会的旧模式——远离繁文缛节和资源分配体系。”

农民抗议浪潮中，示威者聚集在德里议现场。莫迪政府推出的农业法案引发全国性反对，哈里亚纳邦和旁遮普邦尤为激烈。图源：“罗生门下歇”微信公众号

康特是该机构任期最长的首席执行官，直至2022年离任期间三度获任延期。他与莫迪保持着密切合作。“作为转型委首席执行官，我向总理所作汇报的次数恐怕无人能及。”康特坦言。莫迪似乎在康特身上找到了理想的官僚典范——技术官僚出身，擅长策划华丽的宣传活动，且乐于为总理增光添彩，塑造其远见卓识的领袖形象。例如他曾宣称莫迪凡事都“站在普通民众立场”，“渴望深入细节，关注每个螺丝钉”。

一位在转型委任职多年的前高级官员匿名透露，康特刚上任时，莫迪就要求该机构协助推行废钞令。这位前高官透露，2016年莫迪在突发公告中宣布停用大额纸币后，立即要求康特“推动数字交易”，转型委随即联合印度中央银行和印度国家银行展开行动。“废钞令后我们举办了上百场数字博览会，正是我们推动了印度的数字化进程。”

康特对莫迪政府还有其他价值。“我们的数据极其匮乏，”贾亚蒂·戈什指出，“转型委完全参与了印度统计数据库的破坏，而阿米塔布·康特本人对此破坏负有重大责任。” 2019年1月31日，《商业标准报》发布了一份惊人报告。政府最新《定期劳动力调查》数据显示，印度失业率在前一年达到6.1%，创1972年以来新高。报告指出政府曾试图压制该调查结果的发布。此事意义重大，因为2017-18年度的调查本应首次揭示废钞令对就业市场的冲击，并“直指莫迪领导的印人党政府对其经济政绩宣称的核心要害”，梅农写道。负责审批报告发布的国家统计委员会两名成员已因数据被扣留而辞职抗议。

该新闻报道引发公众强烈抗议。当晚，转型委召开新闻发布会。副主席拉吉夫·库马尔（Rajiv Kumar）声称泄露数据源自“仍在处理中的报告草案”，并宣称“数据完成后将予以公布”，同时指称该数据系虚假。“经济增长率达7.2%却声称未创造就业岗位，这根本说不通。”

核心问题在于优质岗位短缺。他援引优步、奥拉等网约车应用的普及现象，称其已创造数百万就业岗位。随后康特发表文章质疑PLFS调查方法的可靠性，指责媒体基于“不完整且生硬”的数据草率下结论——由于方法论变更，该数据无法与历史调查结果比对。康特进一步指出，由于数据未经内阁核验，其准确性存疑。

多位专家对此提出强烈反驳。前财政秘书阿尔温德·马亚拉姆（Arvind Mayaram）向我表示，康特要求内阁核验数据的提议“荒谬至极”。“数据无需审核，”他强调，“数据本应是原始事实，无需验证。” 他补充道，印度统计机构发布的数据历来被视为神圣不可侵犯。财政部长仅在GDP数据公布前五分钟获知最新数值，此举仅为确保部长在面对媒体时能提供准确数据。

梅亚拉姆坦言，即便担任财政秘书期间，他也无权向首席统计官索取数据，更遑论修改数值。“数据必须如此，”他强调，“必须确保可信度。”转型委等公共机构必须树立可靠形象。“凯撒的妻子必须清白无瑕，（Caesar’s wife has to be above suspicion）”马亚拉姆如是说。（编者注：这句典故源自古罗马政治家凯撒的名言，意思是某人（尤其是公众人物或其配偶）必须行为光明正大、清白无辜，不能引起任何怀疑）

《商业标准报》报道发布不久后，逾百名经济学家和学者发表声明，对负责劳动力调查的国家抽样调查组织前景表示忧虑，并谴责莫迪政府将数据政治化。他们写道：“任何对政府政绩存疑的统计数据，似乎都会被以某些可疑方法论为由修订或压制。” 发展经济学家R·拉马库马尔在《新闻点击》（Newsclick）发表详尽文章，逐条驳斥康特的论点。他澄清康特指出的方法论差异实际上对数据影响甚微，并指出康特的反驳“不过是制造烟幕弹，使失业率的实质性讨论成为不可能”。

拉马库马尔补充道，政府和转型委如今对数据发布拥有“否决权”。“与此同时，政府官员毫不费力地用轶事信息取代统计严谨性；用精心编造却毫无证据基础的叙述取代客观证据；用未经核实的私营出租车公司数据库取代大规模抽样调查。”他将此描述为“理性的崩塌”。

五

尽管存在诸多问题，但并非所有人——即便在全国民主联盟（NDA）内部——都认为计划委员会必须废除。1998年瓦杰帕伊执政时，蒙泰克·阿卢瓦利亚确信自己将被免去财政秘书职务。

他告诉我，令他惊讶的是，布拉杰什·米什拉要求他继续留任数月。瓦杰帕伊政府热衷于探索核试验，希望借助熟悉的面孔争取外交支持。在博克兰核试验（Pokhran nuclear tests）前夕，瓦杰帕伊甚至邀请阿卢瓦利亚出席与美国代表团的会晤——这在财政秘书中实属罕见。况且印度经济开放仅数年，而印人党素有反对外资的形象。

在所有层面上，阿卢瓦利亚这样的老将留任都对瓦杰帕伊大有裨益。阿卢瓦利亚告诉我，美方代表团成员曾询问总理政府是否会继续推行自由化政策。瓦杰帕伊回答：“我们是民主国家——政府更迭，但基本政策未必改变。”他补充道：“这位是阿卢瓦利亚先生。他代表延续性，而我代表变革。”

数年后，阿卢瓦利亚接受国际货币基金组织任命。离任前他拜访瓦杰帕伊，建议道：“计划委员会这个名称太具社会主义色彩。连中国都将其规划机构更名为国家发展和改革委员会，以体现更现代的理念。”阿卢瓦利亚提议印度效仿。“不行不行，改了会惹恼左翼政党”（Nahi, nahi change karenge toh Left naaraaz ho jayegi），瓦杰帕伊对阿卢瓦利亚说。“你可以做你认为正确的事，但保留这个名称。”阿卢瓦利亚表示：“瓦杰帕伊善于体察各方关切，深谙延续性的价值。”

1959年《计划》（Yojana）杂志刊登的政府广告，宣传首个五年计划。图源：“罗生门下歇”微信公众号

专家指出，随着经济自由化，印度政府已摒弃尼赫鲁社会主义的部分理念。亚米尼·艾亚尔认为，当印度逐步摆脱中央计划经济后，该委员会因未能适应新形势而丧失了存在意义。“这要求计划委员会更明确地改革其角色与职能，聚焦于国家核心发展职能——尤其是人类发展领域，”她指出。现代经济体系需要中央政府实现转型，“从命令式计划执行者转变为各级政府间的协调者与调解者”

然而该委员会却开始过度侧重指导中央资金在各邦的分配。“在此过程中，它逐渐演变为中央集权的工具，”艾亚尔指出。各邦政府（其执政党往往不同于中央执政党）对计划委员会作为资金分配最终仲裁者的角色心怀不满，这“加剧了各邦普遍认为自己沦为中央政府政治意愿附庸的感受”。米希尔·沙阿在2014年的文章中对此观点表示认同。“各邦对首席部长必须每年赴计划大厦（Yojana Bhavan）获取年度计划批准的流程同样不满，”他写道，称此为“空洞的仪式”。

阿卢瓦利亚透露：“首席部长不得不听取六七位国务部长级官员的评议——他们针对各自主管领域对邦政府指手画脚，宣称哪些措施正确哪些失误。我们通常兼顾两方面，但确实更强调绩效短板。”不难想象这会伤及某些人的自尊。“问题在于，民选部长们为何要向这些未经选举产生的计划委员会成员汇报？”基里特·帕雷克指出，“这确实可能引发不满。”

由中央执政党以外政党执政的邦政府对此类会议态度各异。辛杜什里·库拉尔透露，已故泰米尔纳德邦首席部长贾亚拉利塔（Jayalalithaa）曾明确表示厌恶这类会议。阿卢瓦利亚回忆，贾亚拉利塔通常让部长或官员回应，仅在必要时插话。库拉尔称与西孟加拉邦首席部长玛玛塔·班纳吉（Mamata Banerjee）的会晤“也不太友好”。其他邦则聚焦能否争取更多资金。

“莫迪也曾出席邦级讨论，”阿卢瓦利亚补充道。“我认为他不愿在中央政府任命的计划委员会面前为邦政策辩护。但记得他会亲自处理委员们提出的每个问题，他对邦情了如指掌。”

“提问时必须格外谨慎，”前计划委员赛义达·哈米德（Syeda Hameed）向我透露。“他回答时总是语焉不详、字斟句酌，甚至刻意回避与我目光接触，视线总在四处游移。”

她回忆道，莫迪每年都会提交制作精良的古吉拉特邦情宣传片，片中充斥着繁荣景象——人们漫步在绿意盎然的公园，或在节日里欢快起舞。另一位要求匿名前委员透露，这些影片总会突出莫迪的形象。“我至今记得莫迪先生在运河太阳能板上行走的画面，”对方补充道，这些影片有时还会批判尼赫鲁时代以来的中央规划政策。

“这分明是场精心编排的展示秀，不是吗？”哈米德评价道。但显然不会提及2002年古吉拉特邦发生的反穆斯林暴力事件，也不会提及数千名流离失所的穆斯林——他们多年栖身于过渡营地，却鲜少获得政府援助。“他从不展示沙阿（Shah Alam）营地，从不展示巴特瓦部落（Batwa），”她说道，“更不会展现房屋被夷为平地的人民处境。”

在某次会议上，莫迪不经意流露出对该委员会的不满。阿赫卢瓦利亚和前委员回忆，他当时提到了联邦政府的“老虎计划”。该计划自然惠及拥有老虎保护区的邦。“你们启动了这个老虎计划，非常不错，我支持，”莫迪说。“但你们从未启动过保护狮子的项目。”他似乎在暗指古吉拉特邦吉尔保护区——亚洲狮的栖息地。他戏谑道：“你们总觉得老虎是世俗动物，狮子却是宗教象征。”

沙阿在报告中写道，对各邦首席部长而言，该委员会具有“消极影响力”。“在我看来，正是这种消极性才是总理采取行动——废除该委员会——的主要原因，而非人们常说的'计划委员会是社会主义遗留产物必须废除'这种陈词滥调。”他补充道，事实上在最后几十年里，计划委员会几乎不再干预公共部门事务，反而更倾向于推动与私营企业的合作。“因此，若想理解其消亡并预判替代机构的职能，这种意识形态视角并无多大助益。”

帕雷克的表述更为直白。“人们常说，‘这些家伙向首席部长们提出的问题多么无关紧要？’”他告诉我。他还听说莫迪对被问及2002年暴力事件感到不满。“这或许是采取行动的原因之一。”

“政府内外皆知计划委员会极不受欢迎，”库拉尔向我坦言。尽管解散早有预兆，但工作人员仍以为会经历漫长过渡——毕竟这个机构已有六十余年历史。库拉尔表示，莫迪上任数月后突然宣布解散，着实令人震惊。

莫迪的首席秘书尼伦德拉·米什拉（Nripendra Mishra）成为总理办公室的对接人，而库拉则被要求留任协助设计新机构。“他要求我们‘必须就新机构的架构展开系列磋商’，”她向我透露。“虽未明言，但明确指令是：它不能像计划委员会那样运作，不能像计划委员会那样行事，也不能像计划委员会那样发言。”

2012年6月，时任古吉拉特邦首席部长莫迪与计划委员会副主席蒙泰克·阿卢瓦利亚会面。各邦首席部长每年向计划委员会汇报一次邦级发展规划。许多人厌恶这种仪式，因为他们视该委员会为中央政府的附庸。维伦德拉·辛格·戈塞恩/HT PHOTO。图源：“罗生门下歇”微信公众号

应米什拉请求，库拉组织了二十余位前委员的会议，并邀请资深记者和官员参与。米什拉还向她提供了总理办公室拟邀咨询的经济学家名单。莫迪另行征询内阁意见，政府同时通过MyGov平台公开征集公众建议。

库拉尔向我透露，官方层面对于该委员会持高度宽容态度。她表示委员会被视为“连接各部委的桥梁”，“但在政治层面，无论中央还是各邦，它都毫无盟友”。最终，米什拉要求她起草新机构的概念说明。两点被明确规定：该机构不具备任何拨款权，且定位为智库。我向米什拉发送了详细问卷，但他声称转型委不属于其职权范围。

该机构最终于2015年1月通过内阁决议成立。概念说明指出：“过去治理概念可能被狭隘地理解为公共治理。在当今动态环境下——‘公共’服务常由‘私营’实体提供，‘参与式公民’的空间日益扩大——治理已涵盖并涉及全民。”文件强调需要建立“政府智库——一个政策方向与动力的引擎”。

新机构将设立理事会及区域委员会，处理跨邦事务。其职能涵盖为“国家议程”提供框架、促进合作联邦主义及成为资源中心等。备忘录强调：“该机构必须恪守核心原则——在吸收全球积极经验的同时，任何外部模式都不可直接移植到印度国情中。” “我们需要制定自己的发展战略。新机构必须聚焦于适合印度国情、服务于印度利益的方案，这将是印度式的发展路径。”

库拉的任期持续至2015年末。她协助政府精简了计划委员会，将人员规模从上千人缩减至数百人。新机构分为设有六个垂直部门的“印度团队中心”和设有十个部门的“知识与创新中心”，此举旨在政府层面重建发展咨询机构。计划委员会原以经济学家、专家和官僚为主，后来效仿世界银行（该行设有职业发展项目）开始聘用青年专业人才。

转型委对此政策予以强化。“我们决定聘用顾问，”库拉向我透露，"常规公务员的参与将受到严格限制。最关键的是，借调的印度行政服务官员将极为有限。“米什拉和总理要求她充实团队，这项工作持续了数月。2015年末，康特被任命为继任者。”库拉表示：“我认为这是绝佳人选，因为他擅长品牌建设。这个初生的机构需要塑造身份认同，更需要精心培育。”

六

康特多次将“雄心地区计划”列为其担任首席执行官期间最重要的成就之一。该计划于2018年启动，转型委文件指出，计划选定全国百余个最落后地区实施“重点政策扶持”。这种关注并非新举措——联合进步联盟政府也曾推出针对落后地区的计划——但雄心地区计划旨在以全新方式解决问题。

作为转型委的旗舰项目，该计划配备了炫目的数据仪表盘和多项发展指标及邦级排名体系。此后该机构又开发了多项综合指数——如学校教育质量指数、印度创新指数及综合水资源管理指数——对各邦进行排名，并建立实时仪表盘监测发展进程。

“这种公开点名表扬与批评的做法，极大地激发了各邦的竞争意识，”康特向媒体表示。“我们正在推动各邦之间形成良性竞争。”他透露各邦对此进程积极参与：“特伦甘纳邦首席部长宣称‘我们在营商环境排名中位列第一’。恰尔肯得邦与恰蒂斯加尔邦等矿产资源大邦分别位居第三、第四。” “印度东部地区若能实现跨越式发展，整个国家将获得飞跃性增长。因此我们正以高度透明的方式营造竞争环境，而日常监测机制正是实现这一目标的关键。”

将这些地区称为“有抱负地区”而非“落后地区”的构想可追溯至莫迪。他在项目启动时表示，希望这种思维方式成为项目的基调——其逻辑在于激励当地居民。“落后地区曾被视为对地区行政长官的惩罚性任命，”一位在“雄心地区计划”启动时任职于转型委的年轻专业人士告诉我。“因此我们试图颠覆这种认知，将最需要援助的地区——其中许多是部落地区——重新定义为最贫困区域。”转型委将对未达标地区实施“点名批评”，同时表彰进步显著的地区。这位年轻专业人士指出，此举旨在激励有抱负的地区行政长官努力工作并获得认可。

该文件称，转型委采取“多管齐下”策略，“经与中央部委及知识合作伙伴深入磋商，已确定49项关键绩效指标及81个数据点”。评估重点涵盖五大领域：健康与营养、教育、农业与水源、金融普惠与技能发展、基础建设。以女性健康评估为例，其目标之一是降低孕产妇死亡率，而选定的指标之一则是接受四次以上产前检查的女性比例。

各地区被赋予衡量相对起点改进程度的“增量排名”，需追赶本邦领先地区。据该青年专家透露，为实现目标，地区将依托转型委及私营伙伴，整合中央与邦级计划中未使用的资金。“雄心地区计划”计划旨在将发展转化为这些地区的“群众运动”。然而转型委文件警示：“期待看到宏大统一设计方案的读者将大失所望。”

实施一年后，评论者指出该计划未能形成任何形式的群众运动，将测量误认为发展。核心问题在于其将发展滞后归咎于激励机制而非结构性问题。学者拉维康特·基萨纳（Ravikant Kisana）2019年在《第一邮报》撰文指出：“问题在于，当‘发展’被指数化、量化并以动态排名形式呈现——快速进步者备受赞誉——地理环境、气候条件、历史文化背景等因素便被忽视。”这导致管理者更关注短期排名提升，而非以持久方式解决复杂问题。“竞赛模式抹杀了地域差异，”基萨纳如此总结。

2007年，总理曼莫汉·辛格（中）与联邦内阁部长P·奇丹巴拉姆（左二）、印度国民大会党领袖沙拉德·帕瓦尔（左三）、计划委员会副主席蒙泰克·辛格·阿卢瓦利亚（右二）出席新德里国家发展委员会会议。该委员会汇聚了所有邦首席部长及内阁部长，成为中央与各邦商讨五年计划的对话平台。西普拉·达斯/《今日印度》集团/盖蒂图片社。图源：“罗生门下歇”微信公众号

同样，政治经济学者什雷亚·辛哈（Shreya Sinha）在2019年的一篇文章中指出，尽管在定期数据收集和选定地区渐进式变革等方面有所改善，但加速发展计划忽视了达利特人、阿迪瓦西人、穆斯林面临的根深蒂固的不平等：“在某种新自由主义治理的极端表现中，国家只需充当便利者和旁观者，看着这些地区相互竞争。“按此逻辑，落后地区须为自身落后负责——这无异于让穷人自食其贫。”

转型委宣称“雄心地区计划”取得巨大成功。该机构发布了若干宣称项目成就的文件，却未回应学者专家提出的任何质疑。其中一份报告由竞争力研究所撰写——这家私营机构素以赞扬莫迪及印人党政府的举措著称，例如《莫迪心里话》（Mann ki Baat）广播节目和北方邦政府应对新冠疫情的举措。转型委发布的另一份文件仅用一页篇幅概述了各区行政部门实施的项目，将其统称为“最佳实践”。

某区建立中央厨房为28所学校、1.1万名学生提供营养餐；另一区则培训女性安装太阳能板，称其为“太阳能妈妈”。部分地区发展计划的举措虽具创意却令人费解——旁遮普邦某地区推出植树自拍计划，要求申请枪支许可证者提交植树自拍照以增加绿化覆盖率；阿萨姆邦某地区则向选择医院分娩的新妈妈赠送五株植物作为激励。

报告充斥着发展术语：“能力建设”“供给侧干预”“自下而上激励”等词汇被用来打造政策制定的“闪亮典范”。基萨纳写道：“与其提供可审计或研究的海量数据集，不如精选案例作为成功范例呈现。” “政策文献中自我标榜的基调，完全排除了反思或修正方向的可能性。”我询问这位青年专业人士，地区发展计划是否激励了有抱负的地区官员。“是否发生过，我不得而知。”他们回答道。

关于地区发展计划最具分量的报告，是联合国开发计划署2021年发布的评估报告。该报告盛赞该计划是“地方发展非常成功的典范”，并对转型委和莫迪大加赞赏。康特经常引用这一评价。但《逆流》（Countercurrents）杂志的一篇文章指出，联合国开发计划署仅依赖“雄心地区计划”网站上的数据，且只采访了项目实施官员，而非受益者。

哈里亚纳邦穆斯林聚居的努赫地区，鲜明揭示了成功叙事与现实的巨大鸿沟。政府研究——如萨查尔委员会（Sachar committee，印政府2005年设立的穆斯林社会福利调查委员会）2006年关于印度少数群体的报告及2015年转型委报告——均反复指出该地区公共服务供给严重不足。

曼莫汉·辛格政府曾在五年计划及落后地区扶持计划中为该地区拨款，但收效甚微。努赫地区占多数的穆斯林梅奥族群（Meo Muslim）本已遭受不平等对待，2014年后更成为日益猖獗的宗教暴力（尤其是“牛保护主义”）的攻击目标。该地区在“雄心地区计划”指数中同样垫底——所有指标综合评分仅26%。

2018年，《大篷车》杂志调查发现，“雄心地区计划”实施数月后，努赫地区状况未见改善，居民仍“难以获得清洁饮用水、月度口粮配给、养老金等基本服务”。政治学者指出，这些计划及其应对社会经济落后问题的根本症结在于“持续聚焦行政区划，而真正的分析单元应是社区群体”。该报道指出，努赫“似乎印证了这种差异”——转型委2015年的研究本身就发现，努赫地区的印度教徒在发展指标上表现优于穆斯林。

数据仪表盘方法掩盖了这些复杂性，反而制造矛盾。哈里亚纳邦政府对2018至2020年“雄心地区计划”排名的评估显示，努赫在各区中位列第66位。该评估发现多个问题：努赫在金融普惠和技能发展方面持续表现欠佳，且未提交多项指标数据。

然而，转型委在祝贺“雄心地区计划”的文献中，除提及努赫的排名外，对该地区具体举措的描述极为有限。与此同时，引用其仪表盘数据的新闻报道指出，2023年努赫在“雄心地区计划”的增量排名中跃居第二，并在农业与水资源领域位列榜首。

当记者实地走访该地区时，这些排名的虚幻性便暴露无遗。2015-16年全国家庭健康调查显示，努赫地区存在大量女性贫血问题，这导致孕产妇死亡率居高不下——而该指标恰是ADP的评估标准之一。

《印度快报》2019年的一份报告指出，当地女性仍无法获得初级保健服务，且当地医生报告的贫血病例数居高不下。2024年议会选举前夕，印批判性媒体“新闻洗衣房”（Newslaundry）调查发现努赫居民仍面临饮用水短缺困境。当地居民抱怨称，该地区既无大学也无就业机会。穆斯林居民指出，由于“牛保护主义”盛行，许多人已停止养牛，生计愈发艰难。今年早些时候《印度教徒报》的另一份报告指出，努赫多数学校的出勤率和合格率低于平均水平，且因基础设施匮乏，教师不愿在此任教。2025年3月，努赫在发展指数排名中位列第56位。

2024年印度独立日，新德里红堡前的儿童。总理莫迪未公布发展规划，而是宣布以“2047年发达印度”（ViksitBharat@2047）为独立日主题。Arvind Yadav/HT PHOTO。图源：“罗生门下歇”微信公众号

七

“你必须明白，这是个新自由主义机构，”这位年轻专业人士告诉我，“本质上，它属于新公共管理范式。”新公共管理理论于1980年代在西方兴起，主张政府机构将商业管理技术应用于公共部门，使公共服务与私营领域展开竞争。这种以绩效和市场为导向的模式将公众视为消费者，将公职人员视为管理者，常依赖私营企业提供服务。将政府视为企业的做法可能损害公共利益——新公共管理因忽视社会目标、过度依赖数据、削弱公共服务精神而广受批评。

“我在转型委吸纳了大量年轻人，跳过了常规官僚体系，”康特向记者透露，“这些来自哈佛、斯坦福、牛津的年轻人给委员会注入了全新活力，带来了蓬勃朝气。” 青年专业人士向我透露，他们深度参与了“雄心地区”计划及发展指标的设计工作，负责编写转型委文献并与高级官员沟通。我接触的几位成员均对在该机构的经历表示满意，称其提供了政策制定的实践机会和政府运作体系的接触渠道。“这彻底改变了我的职业轨迹，”那位参与“雄心地区计划”启动的青年专业人士告诉我。他们都认同康特对青年入政的热情，称年轻人常能提出运用人工智能、聚焦可持续性等创新思路。

库拉对此做法持保留态度。“我们不妨看其积极面——这并非在政府内部建立秘密小团体，”她向我解释，“但另一方面，我认为这种机制难以达到所需深度。毕竟归根结底，你需要了解各邦情况和实地状况。”她指出，这些青年专业人士是“高薪聘用的高素质年轻人，擅长制作演示文稿和整理数据”。她补充道，这些年轻人确实勤奋好学、领悟力强，且擅长数据采集分析——这与老派官僚截然不同。但问题在于过度依赖实时数据采集。“制作数据仪表盘已成为某种常态，”库拉指出，“如今这已非常普遍。”

这描绘出一种现代化的商业化治理图景，但除却竞赛本身，其成效尚不明晰。普罗纳布·森指出，指数体系的存在本身值得肯定。“关键在于不能止步于指数，”他强调，“指数只是决策的输入要素，你们是否真正将其转化为决策依据？”

他对这种模式的长期有效性持保留态度。“他们拥有大量年轻人才，这固然是好事，但关键在于能否真正建立专业领域？”他反问，“还是说人们只是来此接触政府工作，随后便转投其他领域？”其他观察人士指出，这种模式还导致了机构记忆的流失。前转型委高级官员则认为这些担忧毫无意义，因为所有资料都存储在计算机中。

若说早期模式赋予非民选官僚过多权力，当前模式则将权力交给了无需问责的私营咨询机构。以年度发展计划（ADP）为例，转型委会就与多家非营利机构合作——其中包括与皮拉马尔集团（Piramal Group）关联的机构（其主席阿贾伊·皮拉马尔与印人党关系密切，家族与全球首富安巴尼家族有亲属关系）、塔塔信托、印度烟草公司、比尔及梅琳达·盖茨基金会。这些机构还负责数据收集的验证工作，并协助该机构设计指标体系。

转型委持续聘请发展咨询公司协助其项目推进，包括与IDInsight咨询公司合作开展“雄心地区”项目、与毕马威合作编制政府项目报告、与安永合作完成关键矿产报告等。《金融时报》2019年报道称，转型委的“专业服务”预算分配从2016-17财年的386万卢比激增至次年的1800万卢比，增幅近五倍，2019年又增长了30%。

拉辛·罗伊将此问题归结为双重困境。他指出，问题在于政府已无法吸引顶尖人才参与政策制定，也不知如何运用技术专家——因为政府缺乏应对复杂问题的耐心。“当你既缺乏耐心又无力提出正确问题时，政策制定过程就会由思维简单的人设计、构思、执行，”他表示，“无论身处印度还是美国，此时都会转向咨询公司。而顾问们最擅长的，就是告诉你该问什么问题，然后通过解答他们指定的问题来牟利。”

前内阁秘书K·M·钱德拉塞卡（KM Chandrasekhar）在《新印度快报》撰文，将当前局面称为“顾问统治”。他质疑这种模式背后的核心理念：认为公共服务必须效仿私营部门才能成功运作。这种观点存在根本性缺陷，因为私营部门本质上是以盈利为导向的。他直言对顾问的信任“完全是错位的”。

竞争性指标的使用恰好让政府得以掌控发展评估方式。转型委及其顾问团队屡次辩称，采用这些指标是因为旧体系无法快速收集数据。“你看，PLFS等指标都过时了——它们不基于实时数据，”这位前高级官员向我解释道。“当今世界，治理必须基于实时数据。”该官员强调，必须对各地区的排名进行动态考核。“应实施日常监测，每月向公众公布结果。这是硬性要求，否则就和普通政府项目没什么两样。”

耶鲁大学博士生米拉·萨姆杜布（Mila Samdub）在论文中指出，某些指标被冠以“实时”之名实则不然——它们每月或每年更新一次。他写道：“指数化实践可通过其试图取代的统计形式来理解。

尽管印度拥有成熟完善的统计体系，但许多指标的数据仍需各邦从零开始收集。” 萨姆杜布补充道：“当这种周期性毫无意义时——因指数中多数指标衡量的是可能需要数年才能改变的结构性或法律条件——排名与实时性的结合便营造出持续竞争的氛围。”这种替代现象“是莫迪政府与后殖民国家统计体系之间更大冲突的一部分”。

2024年1月，转型委宣布过去九年间有2.48亿人摆脱了多维贫困。新闻信息局声明称，政府“对改善最脆弱群体生活的不懈奉献与坚定承诺是取得这一成就的关键因素”。转型委采用由牛津贫困与人类发展倡议组织及联合国开发计划署联合制定的国家多维贫困指数（multidimensional poverty index，MPI），并在2023年发布评估报告。该指数通过十项加权指标综合衡量健康、教育及生活水平等维度的贫困状况，当个人在三分之一指标上处于剥夺状态时即被认定为贫困。

贾亚蒂·戈什对MPI的可靠性提出质疑。她不认同曼莫汉·辛格政府时期制定的贫困线测算公式——尽管她承认已故丈夫阿比吉特·森（Abhijit Sen）曾参与该公式研发。但她向我表示，MPI同样存在诸多盲点。“他们提出的多维度定义纯属虚构。”她指出，按MPI标准“只要拥有手机就不算贫困，即使只有一辆踏板车也不算贫困”。

2023年报告同样宣称印度MPI值下降了9.89个百分点。三名学者在《印度教徒报》的评论文章指出，该结论“不可信”且“具有误导性与认知偏差”。文章强调MPI过度依赖《全国家庭健康调查》，而该调查数据不够详实以支撑此类结论。

更甚者，政府曾因这些调查数据与官方宣称的露天排便率相悖而予以忽视并封锁，却仍将其用于计算MPI。经济学家指出，NFHS数据本应与全国抽样调查数据合并使用。“遗憾的是，当泄露的贫困估计值显示贫困率上升时，这一做法也被放弃了。”

其他现实因素——如GDP下滑及新冠疫情对经济的影响——更令这种所谓的贫困率下降显得匪夷所思。作者们对MPI进行独立分析后得出显著更低的估算值：贫困率实际下降4.7个百分点，远低于政府和转型委宣称的9.89个百分点。“综上所述，”他们写道，“MPI不仅夸大了全国民主联盟政府在消除贫困方面的成就，更严重的是，它模糊了传统贫困衡量标准，可能掩盖了贫困问题的矛盾真相。”

除新冠疫情影响外，MPI数据未能反映小微企业大规模倒闭和就业岗位流失的现实。“这些正是他们不愿让人记住的事，”戈什指出，“因此他们拒绝任何揭示当时状况的数据，企图让所有人集体遗忘那些灾难性的政策失误。”

“贫困多维度指数的理念至关重要，社会普遍认可贫困具有多维性是重大进步，”亚米尼·艾亚尔向我阐述。但该指数仍遭质疑，“因为当前政治文化回避独立批判性评估与数据收集，在面对数据揭示的令人不安的真相时，更倾向于压制而非承认。” “归根结底，这一切都取决于数据的完整性与严谨性，而现政府及其治理体系所依托的政治文化在这方面存在诸多不足。”艾亚尔补充道，“若缺乏‘摆脱公关攻势、承认严谨批判性独立思考对解决实际挑战不可或缺’的意愿，我们就无法前进。”

八

若说分配资金的权力分配矛盾是导致计划委员会消亡的根源，那么令人费解的是，正是这种权力的缺失，使得转型委作为一个机构走向失败。这与其对印度联邦体制造成的损害密切相关——这种损害既源于该机构的运作机制，也体现在其具体项目中。

戈什指出，计划委员会之所以至关重要，在于“印度仍是联邦制政体与经济体”。各邦肩负着提供发展与公共服务的重大责任，但联邦政府掌握着巨大的权力和资金。确实，在中央资金分配方面，该委员会几乎拥有过多话语权。“这种情况本不该发生，”她表示。“但至少各邦曾有机会参与讨论、陈述诉求，并与代表中央政府整体利益的计划委员会共同审视全局。如今这已不复存在。”

在早期体制中，存在两个与各邦互动的机制：隶属计划部（ministry of planning）的国家发展委员会（National Development Council），以及隶属内政部的邦际委员会（Inter-State Council）。“国家发展委员会侧重经济事务，邦际委员会则处理政治事务，”森解释道。艾亚尔指出，国家发展委员会之所以有效，是因为计划委员会的资金分配权促使中央与邦政府坐上谈判桌。然而这些权力现已移交联邦财政部，艾亚尔补充道：“该部门既缺乏远见，也不具备统筹考量各邦发展需求的职能。”

2017年9月22日，转型委首席执行官康特在孟买彭博印度经济论坛小组讨论中发言。康特领导该机构近七年，任期三度延长。他负责该机构旗舰项目“雄心地区计划”，并制定多项邦绩效评估指标。迪拉杰·辛格/彭博社/盖蒂图片社。图源：“罗生门下歇”微信公众号

“目前所有资源分配都由财政部按年度执行。这并非规划，只是年度预算。”阿贾伊·奇伯尔向我解释道。“过去财政部与计划委员会常有分歧，因为计划委员会着眼于长期目标，而财政部关注年度目标。”他指出，如今的体系“极具临时性——若总理办公室认定某项目重要，才会开始向其配置资源”。

艾亚尔指出，有人可能认为联邦体制下中央政府根本不应承担此类职能，或应将其作用降至最低。但公共财政根植于公平原则——“所有公民无论居住地如何，都应享有同等水平的公共服务。正因印度存在显著的地域不平等，中央政府才必须发挥这一作用。”

由总理主持、每年召开一次的转型委理事会取代了国家发展委员会。“在联邦国家里，这种做法不可行，”戈什指出，“或者说，若想维持联邦国家的统一性，就绝不能这样做——因为这等于剥夺了所有邦的发言权。”

森指出：“转型委开会却毫无作为”，因为各邦都不认为“转型委能发挥任何作用”。包括玛玛塔·班纳吉在内的首席部长多次抵制会议，就连莫迪的盟友如尼蒂什·库马尔也曾推辞出席。

“鉴于转型委既无财政权限也无支持邦计划的权力，我参加这样一个毫无财政实权的机构会议毫无意义。”玛玛塔2019年致函莫迪时如是写道。她建议将重心重新转移至邦际关系委员会，以“深化合作联邦主义并强化联邦政治体制”。2024年，印度36个邦和联邦属地中有十个抵制了会议。

财政分配权集中于中央政府，也使其对各邦拥有政治影响力。中央资助计划历来是政治角力的战场。SC·加格（SC Garg）指出，直至21世纪初，主流观点仍认为这些计划主要属于邦政府管辖范畴，中央仅提供部分资金支持。阿尔文德·马亚拉姆追溯道，2000年代中期各邦意识到，由于工资资金由中央承担，它们可以不断提高《国家农村就业保障计划》的工资标准。反之，联邦政府很快发现这些计划能带来政治红利——例如曼莫汉和莫迪政府都要求各邦不得更改中央计划名称，以此确保联邦政府获得政治声誉。

但加格认为早期流程的偏见空间更小。“当然政治暗流始终存在，但当时并不那么明显，”他表示，“事实上，计划委员会曾推行过非常非政治化的客观分配体系。”他援引了加吉尔-穆克吉公式。

时至今日，部分拨付各邦的资金仍通过财政委员会流转，该委员会同样采用公式化分配机制。“这是非政治性的，是合作性的，”他强调。加格向我指出，这种机制同样影响政府项目运作，因为“缺乏能让所有邦都认为自己获得平等对待的无党派审查机构”。

财政部负责预算分配，但“它没有时间、精力、空间来审查这些计划的发展和增长方面”，加尔格表示。“结果是，今天的计划正变得像条件反射式的反应。”他补充道：“某个项目出现，获得批准，事情就到此为止。更多的是计划更名，而不是真正的审查。”

随着内阁掌握更多分配权，这场博弈染上了险恶的意识形态色彩。2020年莫迪政府推出《新教育政策》（New Education Policy）时，遭遇了泰米尔纳德邦政府强烈抵制——该邦历来是联邦主义政治的坚定拥护者。邦内批评者指出，新政未能考量社会经济因素，将对农村地区和边缘种姓学生造成不成比例的影响。此外，泰米尔邦自身的教育政策本就更具包容性与前瞻性，且已实现新政策中多项既定目标。

哈里亚纳邦努赫地区25岁青年阿米尔·汗（Aamir Khan）的家人。据称汗遭警方杀害，此前他因2023年7月下旬努赫爆发的宗教暴力事件被捕。努赫作为哈里亚纳邦穆斯林聚居区，长期位列全国最落后地区之列。该地区占多数的梅奥穆斯林群体不仅遭受不平等对待，更成为日益加剧的宗教暴力目标——尤其自2014年以来。尽管努赫被纳入国家转型委员会“雄心勃勃地区计划”，但当地现状似乎未见改善。沙希德·坦特雷为《大篷车》撰稿。图源：“罗生门下歇”微信公众号

泰米尔纳德邦的主要反对焦点在于国家教育政策中强调三语教育模式（印地语、英语、母语）的条款。该邦长期奉行泰米尔语和英语的双语政策，其根源在于对印地语的强烈抵制——这种抵制源于该邦达罗毗荼政治的历史传统。总而言之，泰米尔纳德邦将《国家教育政策》视为中央集权政策，认为这是印度教民族主义政府试图压制该邦达罗毗荼意识形态的产物。该邦拒绝执行该政策。

此后该邦与中央政府陷入长期博弈。2024年，因泰米尔纳德邦拒绝签署中央教育计划“总理教育计划”的谅解备忘录（签署即意味着接受NEP），双方争端升级。中央政府随即冻结了“全民教育计划”215.2亿卢比拨款。联邦教育部长达门德拉·普拉丹（Dharmendra Pradhan）抨击邦政府，称其必须“在字面和精神上”接受新教育政策。首席部长M·K·斯大林则称该政策是“印度教民族主义政策”，“威胁联邦制”。

加格指出，在计划委员会时期不会发生此类扣留邦资金的情况。他将泰米尔纳德邦的现状描述为“竞争性联邦主义的崩溃”。他指出中央与各邦争夺政治功劳的意图“正是我常说的'竞争性联邦主义'”。

“中止对该邦的计划拨款是主要缺陷，其操作公式同样存在问题”，泰米尔纳德邦计划委员会前成员匿名向我透露。他们指出，中央政府对学校教育的拨款约为300亿卢比，而邦政府在此项支出上投入约4700亿卢比。因此莫迪政府“通过规定‘你们应当这样做’，间接控制着全部支出”——尽管其贡献不足十分之一。他们认为，邦政府更贴近民众，更有资格决定学校教学内容。“这是本邦人民的税金，由邦政府返还给民众，”这位前委员表示，“而中央政府却坐在那里规定资金用途和政策：必须教授三种语言。”

这实为权力集权化进程的组成部分。“不仅是资金，”加格指出，“所有手段都在被动用。”例如中央政府通过任命邦长来控制反对派执政的邦，进而阻挠邦议会通过的法案。“因此这不过是更大控制机制的微小环节，旨在压制地方或使其难以施政。”

多位受访者认为转型委作为智库的设计正是中央集权的体现。罗伊指出，地区发展计划不仅效率低下，更因其对联邦制构成“全面攻击”而危险。“地区归谁所有？”他反问，“地区并非德里的苏丹国的世袭领地”。（编者注：डिस्ट्रिक्स किसी दिल्ली सल्तनत के बाप का जागीर नहीं है， 2010年代后在印社交媒体、政治演讲、地方抗议中流行起来的民粹主义口号，可以理解为“我们地方不是你们德里老爷的封地，别想把我们当成附庸”）——“它们属于各邦。”

他辩称，通过干预地区行政并要求其向中央汇报，‘本质上是在阻碍邦政府履行职责’，“这点我认为极其恶劣。”他附和加格的观点，并补充道鉴于莫迪政府倾向中央集权且将联邦制视为竞争而非合作关系，此举并不令人意外。“这成了谁能占功劳的问题，而非谁该背黑锅。”

罗伊向我透露，转型委常擅自包揽本应由各邦处理的问题。“或许有人辩称计划委员会也曾如此行事，但事实并非如此，”他强调，“计划委员会与各邦计划委员会等互补机构协作，共同履行规划职能——无论成效如何。”他补充道，年度发展计划“实为蓄意集权之举——此言已属宽容。”他直言：“他们根本不在乎项目成效，唯一目标就是权力集中。”

各类指标体系同样强化了集权功能。“这与联邦主义毫无关联，因为多数邦政府根本不接受这些指标，”马亚拉姆向我解释道，“指标体系等政策制定时并未征询各邦意见。合作联邦主义主要通过邦际理事会或财政委员会运作，转型委会其实并不属于该体系范畴。

由信实集团资助、与政府密切合作的智库观察家研究基金会（ORF）发布的报告也持类似观点：“全国民主联盟政府推出多项高额中央资助旗舰计划，这与其宣称的权力下放议程背道而驰。” “各邦在核心目标制定及项目设计中毫无话语权。”

报告特别指出“印度国家健康守护计划”（Ayushman Bharat scheme）医疗计划侵犯了第七附表规定的邦级卫生事务权限，以及“总理农民福利计划”的实施。报告强调：“‘雄心地区计划’是中央集权的又一举措，邦政府在项目设计及关键参数制定中几乎毫无参与。”

报告称：“废除计划委员会是削减自由裁量权、重塑财政联邦主义的重大举措。但其替代机构转型委——本应填补制度真空却导致跨邦委员会职能被忽视——成效甚微。”转型委主要作为政策智库运作，不负责任何与宏观发展计划相关的资源转移。因此，许多反对党首席部长认为出席该委员会会议毫无必要。

转型委首席执行官BVR苏布拉马尼扬（BVR Subrahmanyam）2023年12月在德里举行的”繁荣印度@2047：青年之声"研讨会上向媒体通报时，在2025年的第五次委员会会议后曾作出误导性声明，根据国际货币基金组织数据，印度现已成为全球第四大经济体，超越日本。穆凯什·库马尔 / 新闻信息局。图源：“罗生门下歇”微信公众

要。我向这位曾深度参与“雄心地区”项目的前转型委高级官员询问了外界对该计划及指标可能损害联邦制的担忧。他们坚称从未听闻此类批评，认为这必然出自“从未在基层工作过的人之口”。据“雄心地区”项目文件显示，转型委仅负责收集地区数据，并由第三方（即顾问机构）进行核验。他们认为该计划引发的竞争并非强加于人，因为中央并未提供资金。

“所有首席部长都表示这是个非常好的计划，”他们补充道，“我们撤换了那位反对实施计划的首席部长。我们明确表示‘若不接受就别来’。西孟加拉邦则宣称'我们不参与'。” 该官员盛赞“雄心地区”是“印度有史以来设计最完善的体系”。

罗伊则将转型委会的举措描述为“一个软弱国家（其唯一可见运作的部门是内政部）蓄意干预本应由地方政府处理事务的尝试——这些事务既非其关注重点，亦无能力取得成效”。因此，他指出“转型委与各邦政府的关系远比其前身机构更具对抗性”，“这是个对抗性机构。总理担任邦首席部长时也曾这样评价计划委员会，如今却似乎很方便地忘记了这些话。”

向总理办公室、国家型委现任副主席苏曼·贝里（Suman Bery）及首席执行官B·V·R·苏布拉马尼扬发送了详细质询，但未获任何回应。我对该委员会及发展管理执行办公室多位现任及前任官员的采访请求同样石沉大海。

九

5月24日，转型委理事会召开第十次年度会议。会议主题定为“建设繁荣邦，成就繁荣印度@2047”。从新闻稿及苏布拉马尼扬与贝里主持的记者会来看，会议内容多为老调重弹——辞藻华丽却空洞无物，充斥着自我标榜的空泛宣言。莫迪宣称“繁荣印度并非任何政党的议程，而是14亿印度人的共同愿景”，呼吁各邦携手实现目标。他再次强调已有2.48亿人摆脱贫困。

苏布拉马尼扬强调，36个邦和联邦属地中有31个出席会议——卡纳塔克邦、喀拉拉邦、比哈尔邦、西孟加拉邦、本地冶里缺席——创下“史上最高”参与率。贝里表示：“尽管过去十年已取得显著成就，但明确信号是必须加速推进”，并强调“繁荣印度”应成为“全民运动”和“政治运动”。除提及制造业和技能发展政策外，会议未透露具体实施细节。

此次会议召开之际，印度正因帕哈尔格姆袭击事件对巴基斯坦展开“朱砂行动”军事打击。“今日会议最显著的成果在于，与会各方对朱砂行动达成完全一致的共识，并对帕哈尔格姆事件表达了强烈愤慨与痛心。”苏布拉马尼扬如是说。“与会者一致赞扬国防部队的英勇表现及总理的领导力，正是这些因素促成了行动成功。”随后他提出争议性主张：据国际货币基金组织数据，印度经济规模现已达4万亿美元，超越日本成为全球第四大经济体。

这一言论经印人党政客及支持者放大后引发轩然大波。专家们予以断然驳斥。AltNews对相关IMF报告的核查指出：“该报告任何地方均未提及印度是第四大经济体或已超越日本。在长达190页的报告中，我们也未发现社交媒体帖子所称的各国国内生产总值（GDP）排名统计图表。” 该机构补充道，IMF数据“明确显示印度国内生产总值尚未超越日本。据估算，印度可能在2025-26财年（即FY26）末实现反超。”

AltNews认为苏布拉马尼扬发表此类言论“令人费解”，并指出就连转型委其他成员对此类主张也持谨慎态度。拉马库马尔在《印度教徒报》撰文指出，一国的GDP“几乎无法反映其国民的生活与工作状况、健康水平与受教育程度，也无法体现国民总收入分配的不平等程度”，更未能“衡量市场体系覆盖之外的若干关键经济活动，例如女性的无偿劳动”。

记者会在现场提出若干关键问题却未获解答。此次理事会会议召开之际，恰逢特朗普政府宣布对印度输美商品征收高额关税。有记者询问苏布拉马尼安，此举将如何影响经济，特别是依赖制造业且对GDP贡献显著的马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦等地区。苏布拉马尼安回应称理事会并未讨论关税问题。他宣称印度受冲击程度不及他国——本刊此前已指出此说法具有误导性。他还声称印度无需过度担忧，因其劳动力“年轻化”，故会议敦促各邦着力培养这些未来劳动力。

另一问题聚焦联邦制。出席会议的M·K·斯大林要求提高泰米尔纳德邦在中央税收中的份额。苏布拉马尼扬的答复凸显了转型委的边缘化地位。“整个流程是这样的：转型委记录所有意见和诉求，”他表示，“但该机构并非解决问题的平台。此类事项应由财政委员会处理，我们只是转达。”

就连这位前高级官员也对转型委的现状不以为然。他们声称，在康特任职期间，该机构曾涌现过新理念，但如今领导层已“脱节”。据透露，此前转型委甚至会向莫迪总理建言献策，但这种情况已不复存在——尽管钱德表示，有时仍会就专业领域征询委员意见。我询问这位前高官，政府是否对该机构有更宏大的规划，尤其在康特离任后。“在政府体系中，”对方答道，“没人会制定这类长远计划。”

库拉尔向我透露，政府内部对该机构缺乏尊重。她指出这并非新现象——前总理英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地同样不重视计划委员会及中央计划体系。但该委员会具有历史意义。况且，即便不尊重它的人，也可能将其视为政府失败的“替罪羊”。

瓦杰帕伊和曼莫汉·辛格（他本人曾任委员会副主席）对该机构更为尊重。辛格邀请阿卢瓦利亚参加每次内阁会议，她特别指出。库拉表示：“因此在联合进步联盟政府时期，计划委员会获得了超越现实的存在感。而转型委遗憾地未能承袭这种威望。”该机构既未纳入政府正式运作体系，也未参与内阁会议，各部委在制定规划时也未普遍征询其意见。“十年间本应建立起公信力，”她指出，“但至今未能实现。”

罗伊表示，无论转型委最终命运如何，责任都应归咎于莫迪而非康特及其继任者。“我认为机构运作不应依赖于个别管理者。他只是首席执行官，其上还有整个委员会体系，”他指出，“谁才是转型委的掌舵者？是总理。他正如愿以偿地掌控着局面。”