平安前期
宝龟元年（770年），称德天皇驾崩、天智天皇系的光仁天皇(770-781年)以60岁高龄即位。光仁天皇娶圣武天皇之女井上内亲王，因此在圣武天皇一系绝嗣后，继承为天皇。之后井上内亲王因使用巫蛊咒魇他人而遭废黜，随后儿子他户亲王也被废去太子名位，光仁天皇驾崩后桓武天皇(781-806年)即位，此后天皇遂由天智系的皇族担任，排除了天武系的皇族。桓武天皇在位期间透过二次迁都(784年长冈京、794年平安京)，建立天智系天皇的统治正当性，远离奈良佛教的影响，为了提升皇权，远征东北（虾夷征讨）、设置勘解由使整肃地方政治，桓武天皇拥有历代天皇之中少见的强大权势，并有新王朝创始者的强烈意识、亲自主导诸多改革。桓武天皇企图透过修改延续律令制，其措施包括取消征兵义务与各地军团和减轻繇役负担，并励行班田，然而取消各地军团，也使地方治安因此恶化。
自桓武天皇与其子平城天皇、嵯峨天皇在位时期，为重建延续律令制度做出了积极的努力，并因应律令制不足、施行困难开始设置令外官，其中包括坂上田村麻吕因征讨虾夷成为首任征夷大将军。桓武天皇驾崩后，平城天皇（806-809）即位，平城天皇进行积极的改革。但因体弱多病因此让位给嵯峨天皇（809-823），但平城天皇仍然掌握实权，并因此与嵯峨天皇对立、最终导致812年的药子之变，最终嵯峨天皇胜利，事变中嵯峨设置秘书性质的藏人头，由藤原冬嗣与巨势野足担任，由于亲近天皇，因此逐渐取代太政官的地位。814年以后嵯峨天皇皇子被臣籍降下，以减轻皇室负担，成为日后源氏，桓武天皇的子孙则成为平氏。
嵯峨天皇统治初期政局由右大臣藤原园人主导，基于律令制度背后的儒家思想，采取救济贫民，抑制有力贵族与寺社(权门)的政策。但在园人之后掌权的藤原冬嗣改变此一政策，藉以鼓励田地开垦。律令制根基为对个人的掌握与课税，但冬嗣重视对土地课税以顺应律令制崩坏的趋势。冬嗣以嵯峨天皇藏人头身份活跃、使该职务的权势抬头。此外，嵯峨天皇时期，编纂并施行作为律令的追加与实施细则的格式--弘仁格式，为三代格式之首。
冬嗣之子藤原良房继承冬嗣奨励开垦的路线，当时、课税的对象逃亡现象显著，租税收入面临迫切的危机。冬嗣与良房促进垦田开发，转变课税方式以因应此状况。良房亦推进藤原氏对政治权力的掌握。在842年发生承和之变，仁明天皇(833-850年)及其妻舅藤原良房合谋，废除皇太子恒贞亲王，改立仁明天皇长子道康亲王，藤原良房亦借此排除橘逸势为首的橘氏势力。866年发生的应天门之变，被视为藤原氏排挤名门望族大伴氏的行为，使藤原良房成功独揽大权。良房执政期政治安定、奖励开垦，并完成贞观格式的编纂，被日本史称为贞观之治 (日本)。而良房的养子藤原基经延续良房的路线。基经执政时期设置元庆官田，成为地方上缴调・庸之外的重要行政经费来源。884年，基经以阳成天皇(876-884年)暴虐为由，废阳成天皇，改立光孝天皇(884-887年)。
887年宇多天皇(887-897年)继位，刚即位的宇多天皇下诏：“万机巨细，皆关白太政大臣，而后奏下。”这诏书是“关白”一辞正式的出现，被视为关白的正式任命。同年又下诏：“社稷之臣，非朕之臣。宜以阿衡之任，为卿之任。” ，这一诏书却因为“阿衡”的职权不明而引发很大的政治事件，被称为“阿衡事件”。此一诏书是时任参议的橘广相所拟。基经拒不上朝，百官忌惮基经的权势，亦多称病不朝，使得政务停摆。最后以天皇下诏解释政务仍关白基经、而罢免橘广相作终。 事件的背后，有可能是因为天皇想借此减少基经的实权而策划。另外由于宇多天皇的女御是橘广相女橘义子，并生有子女数名，因而威胁到基经的地位，最后阿衡事件成为基经铲除政敌之借口 。
891年基经去世，其子藤原时平资历尚浅，宇多天皇因而得以主导政治。宇多天皇重行抑制权门，保护小农的政策。宇多天皇重用藤原时平与菅原道真造就了寛平之治。但时平与道真对立渐增，导致901年的昌泰之变，菅原道真被流放，藤原时平掌握政权。掌握实权的时平延续宇多天皇，抑制权门、保护小农的路线，企图延续律令制。902年颁布班田励行令，为延续律令制最为显著之举，但也是日本史上最后一次实施班田。此外为使律令制延续，作为律令补充的延喜格式也在此时期进行编纂，该时期被视为理想的政治状态，被称为延喜之治。
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