乡村振兴战略研究院曹雷
一、报告摘要
作为海南自由贸易港建设的核心资金保障工具，地方政府专项债在海南省基础设施升级、产业布局优化、生态保护提质等领域发挥着关键支撑作用。本报告基于2024-2025年最新政策文件与实证数据，系统剖析海南省专项债申请机制创新、资金投向特征、典型项目成效及现存挑战，结合全岛封关运作、“五向图强”战略实施背景，提出全生命周期优化路径，为海南规范举债用债、强化资金效能、防范债务风险提供实践指导，也为自贸港建设中的金融工具创新提供参考样本。
二、海南省专项债申请机制与实践特征
（一）申请规模与政策支撑
海南省专项债申请规模与自贸港建设进度深度绑定，2024年专项债资金重点支持905个省级重点项目建设，2025年进一步通过“五位一体”项目谋划机制扩大储备规模，力争储备项目总投资与新开工项目总投资之比达5:1。资金保障体系呈现三大特点：一是中央政策倾斜，结合超长期特别国债、中央预算内投资等政策协同发力；二是发行渠道多元，2025年成功在香港发行50亿元离岸人民币专项债，涵盖可持续发展、蓝色债券及全国首单航天主题债券等创新品种；三是使用规则明确，严格遵循《海南省专项债券管理办法》要求，限定用于有收益的公益性项目，且收益需覆盖债券本息。
（二）申请机制创新与流程规范
1. 分级储备审核体系：建立“市县上报-市级汇总-省级初审-专班联审”四级流程，实行“常态化申报、按季度审核”机制，每年10月底前完成下一年度项目集中报送，次年分批次补充申报，每批次一个月内完成审核反馈。
2. 自贸港特色申报导向：项目申报紧密对接“六通一排”、“六水共治”、现代海洋产业体系等自贸港重点任务，突出科技创新、绿色低碳、跨境联通等领域项目储备，2025年数字经济类项目申报占比已提升至35%。
3. 跨境发行机制突破：创新采用“离岸发行+EF账户交收”模式，2025年香港发行的专项债吸引欧洲、亚洲多元投资机构参与，订单峰值近230亿元，认购倍数达4.6倍，打通国际资本支持自贸港建设的通道。
4. 前期管理标准化：严格要求申报项目提供批复手续、“一案两书”（实施方案、财务评估报告书、法律意见书）及完整前期手续，确保项目成熟度与合规性。
三、海南省专项债应用现状与典型案例
（一）资金投向结构
专项债资金形成“三大聚焦”格局：一是聚焦基础设施互联互通，重点支持交通物流、口岸设施、城乡管网等项目；二是聚焦自贸港产业培育，倾斜商业航天、深海科技、绿色能源等新质生产力领域；三是聚焦生态民生保障，覆盖海洋保护、民生工程、灾后重建等领域。2025年新增资金中，政策性金融工具联动专项债投放达263亿元，其中40%用于补充项目资本金，有效破解资金缺口难题。
（二）典型案例深度分析
案例1：三亚崖州湾科技城——“债贷结合”的产业集聚赋能样本
项目背景：作为自贸港高新技术产业核心载体，科技城建设面临50亿元总投资的资金周转压力，需兼顾基础设施升级与产业招商培育双重任务。
实施路径：国家开发银行海南分行创新“专项债+政策性贷款”组合模式，发行专项债券募集社会资本，同步提供低息政策性贷款，形成“1:3”杠杆效应，10亿元政策性资金撬动30亿元社会资本参与。
应用成效：项目推动科技城数字化基础设施全面升级，加速种业研发、深海科技等产业集聚，直接带动区域GDP增长0.8%，成为“政府引导-金融赋能-产业升级”的典范，为自贸港重点园区建设提供可复制的融资方案。
案例2：美兰区排水管网改造——“专项债+供应链金融”的民生保障创新
项目背景：海口市新埠岛片区排水管网老化问题突出，改造项目需保障工程进度与链上小微企业资金需求，避免因分包商融资难影响建设周期。
实施路径：美兰区政府联合海南银行，构建“政府监管+银行授信+总包联动”机制，以专项债项目为核心，为上游小微企业提供信用融资，依托专项债资金监管账户建立“支付申请-多级审核-精准拨付”闭环流程。
应用成效：成功为参与项目的分包小微企业发放500万元信用贷款，已精准投放400万元，不仅保障了管网改造工程顺利推进，还降低了小微企业融资成本，预计首阶段惠及2-3个重点项目、数十家链上企业，实现民生改善与市场活力激发的双赢。
案例3：商业航天产业基础设施——全国首单航天主题专项债的标杆实践
项目背景：海南加快“向天图强”战略布局，商业航天发射场及配套科研设施建设需长期稳定资金支持，且需对接国际资本市场融资需求。
实施路径：2025年在香港发行10亿元10年期航天主题专项债，利率仅2.1%，募集资金专项用于航天科研基础设施建设，同步搭配国家开发银行全流程融资支持，形成“境内+境外”资金联动格局。
应用成效：填补了商业航天领域专项债融资空白，为航天产业链升级提供稳定资金流，推动海南成为全国商业航天重要实践地，同时向国际市场展示了自贸港特色产业投资价值。
案例4：海发控国际陆港——“资本金+专项债”的交通枢纽融资方案
项目背景：作为西部陆海新通道重要节点，国际陆港项目存在15亿元资本金缺口，传统融资模式成本高、周期长。
实施路径：中国农业发展银行海南省分行联合海发控，设计“政策性工具补充40%资本金+60%专项债融资”组合方案，精准匹配项目建设资金需求。
应用成效：项目融资成本降至2.5%，建设周期缩短6个月，预计年货运量提升30%，为海南打造“双向双枢纽”提供关键支撑，也为交通物流类重大项目破解资本金难题提供了实操样本。
（三）应用成效核心亮点
1. 撬动效应显著：专项债通过多种组合模式实现“1元带动多元”，三亚崖州湾项目杠杆率达1:5，2025年政策性金融工具联动专项债带动总投资超700亿元。
2. 产业赋能精准：高新技术产业增加值同比增长12.4%，商业航天、数字经济等新质生产力领域获得持续资金注入，契合“五向图强”战略导向。
3. 开放特征鲜明：离岸发行专项债成为自贸港金融开放的重要实践，成功对接国际高标准经贸规则，提升海南在全球资本市场的信用认可度。
4. 民生保障有力：在城乡管网、供水保障、灾后重建等领域的投入，有效补齐民生短板，助力“千万工程”与“六水共治”落地见效。
四、当前面临的主要挑战
1. 区域发展不平衡：东部地区项目成熟度高，专项债申报成功率超70%，而西部地区因项目储备不足、前期手续不完善，申报成功率不足50%，资金配置效率有待优化。
2. 配套政策尚不完善：财政贴息细则未明确，地方配套资金到位率仅65%，部分项目因配套资金滞后影响建设进度，制约专项债效能发挥。
3. 项目收益可持续性不足：部分生态保护、民生类项目短期收益有限，收益核算与偿债机制衔接不够紧密，长期偿债压力需重点关注。
4. 全流程监管仍需强化：对专项债形成的资产登记、运营管理及跨境资金流动的监管体系尚未完全健全，信息化监测手段有待升级。
5. 社会资本联动深度不够：除重点园区与交通项目外，中小微企业参与专项债项目的渠道有限，供应链金融模式的复制推广力度不足。
五、前瞻性建议与实践路径
（一）优化申请机制，强化项目储备质量
1. 建立区域均衡引导机制：对西部地区给予项目谋划指导与前期手续办理支持，设立专项培训计划，提升市县项目申报能力，缩小区域申报成功率差距。
2. 深化“自审自发”试点探索：结合自贸港政策优势，简化跨境相关项目审核流程，建立“重点产业项目绿色通道”，提高航天、深海、绿色能源等领域项目审批效率。
3. 完善项目动态管理：依托“五张清单”滚动发展格局，定期清理低效无效项目，将储备库与“十五五”规划、封关运作后续项目紧密对接，确保资金精准投向。
（二）创新使用模式，提升资金撬动效能
1. 拓展组合融资场景：推广“专项债+供应链金融”“专项债+REITs”模式，将美兰区经验复制至全省重点项目，扩大对中小微企业的覆盖范围。
2. 优化资金投向结构：适度提高新质生产力、生态保护、乡村振兴领域资金占比，重点支持“5+4+2”现代海洋产业体系、智能网联汽车“车路云一体化”等前瞻性项目。
3. 深化跨境融资创新：持续发行蓝色债券、绿色债券等特色品种，探索与港澳资本市场的常态化合作机制，利用EF账户优势优化资金跨境流动效率。
（三）健全风控体系，筑牢债务安全底线
1. 构建全生命周期监测平台：整合财政、发改、审计、金融监管等部门数据，对专项债“申报-发行-使用-偿债”全流程实施动态监测，重点管控跨境资金风险。
2. 强化收益平衡管理：对生态民生类项目建立跨年度收益核算机制，通过市场化运营提升项目造血能力，确保偿债资金来源稳定。
3. 完善风险分级管控：根据各市县债务风险等级与项目收益情况，实施差异化额度分配与监管强度，坚决遏制新增隐性债务。
（四）强化协同保障，完善配套支撑体系
1. 加快配套政策落地：明确财政贴息、税费减免等支持政策，建立地方配套资金到位考核机制，将配套资金落实情况与下一年度额度分配挂钩。
2. 构建多元监督格局：落实人大法定监督职责，引入第三方专业机构开展绩效评价，公开专项债使用情况与项目成效，接受社会监督。
3. 加强专业能力建设：组建专项债管理专家咨询库，开展市县政府、金融机构、项目单位多维度培训，提升全链条管理专业化水平。
六、结论
海南省地方政府专项债在服务自贸港建设中实现了“规模增长、模式创新、效能提升”的三重突破，通过特色化申请机制、精准化资金投向、多元化组合模式，为重大项目建设、产业升级与民生改善提供了坚实支撑。面对区域发展不平衡、配套政策滞后等挑战，需以全岛封关运作为契机，进一步深化“借、用、管、还”全链条改革，通过优化项目储备、创新使用模式、健全风控体系、完善配套保障，推动专项债管理从“数量保障”向“质量效益”转型。未来，随着自贸港金融开放持续深化，专项债有望成为链接国内国际双循环的重要金融工具，为海南打造新质生产力重要实践地、引领新时代对外开放提供更强劲的资金保障，其创新经验也将为全国特殊区域专项债管理提供宝贵借鉴。
作者:乡村振兴战略研究院副院长 曹雷
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