土地要素改革加速，10个试点地区如何盘活万亿闲置资产？
要素市场化改革破局，土地盘活迎来新机遇
闲置土地不再沉睡！国家出台政策加速盘活
土地要素改革加速，10个试点地区如何盘活万亿闲置资产
国务院批复10地区试点，土地要素改革进入快车道
500多万亩闲置土地正在被唤醒，一场涉及全国十分之一经济总量的改革试点悄然开启。
9月11日，国务院批复同意在10个地区开展要素市场化配置综合改革试点，包括北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈等经济发达区域。这些试点地区经济总量合计超过全国的四分之一，将在土地要素市场化配置方面进行深度探索。
土地作为关键生产要素，其市场化配置改革成为试点的重要内容。自然资源部明确表示，将鼓励采取市场化方式盘活存量闲置土地，提高土地节约集约利用水平。这场改革试点不仅关乎土地资源配置效率，更影响着经济发展质量和速度。
我国绝大部分商品和服务已实现市场定价自由流动，但要素市场体系建设相对滞后，阻碍了市场在资源配置中决定性作用的发挥。特别是土地要素，存在配置效率不高、流动不畅等问题。自然资源部数据显示，“十四五”以来，虽已累计处置闲置土地面积500多万亩，完成低效用地再开发171万亩，但盘活存量土地的任务依然艰巨。
要素市场化配置改革因此成为破解这一难题的关键举措。国家发展改革委副主任李春临指出，此次改革试点对完善要素市场体系和市场机制，促进要素资源跨区域、跨领域顺畅流动具有重要意义。这些试点地区都是发展基础较好、经济增长支撑作用强的城市群、都市圈或中心城市，2024年这些地区经济总量合计超过全国四分之一，基础好、牵引性强。
试点内容不仅涉及土地、劳动力、资本等传统要素，同时支持试点地区深化探索数据、算力、空域、频谱轨道等新型要素配置方式和价值实现路径。这种全方位的要素市场化改革，将为经济发展注入新的活力。
在土地要素方面，试点地区主要从三方面入手：深化土地管理制度改革、创新产业用地供应、盘活存量土地和低效用地再开发。自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东介绍，在盘活存量土地和低效用地再开发方面，将细化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出。同时，推进国有企事业单位存量土地的盘活利用，鼓励经营主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。
各试点地区基于各自资源禀赋与发展需求，在存量土地盘活方面推出了特色举措。北京城市副中心结合城市更新，推动以市场化方式盘活低效建设用地和闲置耕地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配等难题。苏南重点城市提出完善城镇低效用地认定标准，通过产业更新、综合整治等多种模式盘活存量低效用地，助力老旧产业园区焕新。
杭甬温地区的探索则聚焦工业领域与老城区两大重点，通过工业用地全域治理和老城区政策体系完善提升土地利用效率。郑州市全面推进开发区低效用地认定、处置工作，探索推进城镇低效用地分类调查、认定、评估和再开发工作。
存量闲置土地的市场化盘活，离不开顶层政策的系统性支撑。2024年以来，自然资源部、央行、国家发改委等多部门协同联动，出台一系列政策，搭建起了市场化盘活的制度框架。2024年6月，自然资源部联合国家发展改革委等部委创新出台关于促进闲置存量土地高效利用的18条政策措施，在土地二级市场流通领域构建了多维度的市场化处置体系。
金融端的支持也及时跟进。中国人民银行研究局局长王信表示，央行将围绕增加有效金融服务供给、推动更高水平金融开放合作等加大对试点地区的金融支持力度。2024年9月，中国人民银行行长潘功胜在国新办新闻发布会上介绍了五项房地产金融新政策，其中第五项政策就是支持收购房企存量土地。
在资金保障方面，地方政府专项债券成为重要支持工具。截至2025年8月末，26个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超6100亿元，专项债实际发行约1752亿元。自然资源部2024年11月印发的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提供政策指导和工作依据。
尽管政策支持力度大，但存量闲置土地盘活仍面临多重现实梗阻。广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出五大难点：市场预期问题、债务与司法纠纷、价格协商难题、配套不完善、区域去化压力。针对这些差异化难题，各地逐渐探索出“一项目一策”的创新解决方案。
金华市某工业项目面临产权分散的难题，改造前340余亩用地分属7个主体，包含1家国企、5家民企和一个村集体，且各主体厂房均用于出租，承租户达100余家。这种复杂的产权结构导致不同主体的诉求难以统一，极大阻碍了低效土地盘活的进程。项目创新采用“政企村联动”模式，通过土地规整置换的方式将分散的零星用地进行整合，采取“一类一策”方式重构各方产权，确保各方利益得到合理安置。
苏州市某产业园区原本用于储存五金交电集团的物资，随着电商时代来临和城市商贸功能转型，仓储功能逐步衰败。项目基于存量建筑活化利用5年过渡期政策，启动地块改造建设，打造文化创意园，发展文化创意产业。项目方还于次年申请推进地块自主更新，经政府批准同意并补缴地价后，土地用途由仓储用地调整为商业用地，成为苏州市首个完成“工改商”的低效用地再开发试点项目。
针对财政资金支持有限的问题，漳州市某产业园区项目创建了“基金+产业+园区”模式，通过引入社会资本注资、地方国企垫资、产业社区引资、入驻企业投资、设立基金融资等方式有效保障项目改造资金。同时，利用已建成的厂房，经主管部门审批后，设置合理的租售比，确保资金能及时回笼，租金可保障园区运营，从而实现资产净增、收入递增、效益倍增。
福州市某福利院项目则采取财政统筹和地方政府发行专项债方式，为项目开展提供资金保障。其中福州市社会福利院改造由市财政全额出资；福州市社会养老中心项目则采用“投建运一体化”模式，由福州城投运营服务集团负责，资金由企业自筹1.95亿元与专项债4.55亿元构成。
中国宏观经济学会会长徐善长表示，通过改革试点，探索让市场机制发挥决定性作用的要素资源配置方式，助力构建全国统一的要素资源市场，释放错配资源，破除无效供给，将从根本上解决经济深层次问题。中国宏观经济研究院经济研究所副所长郭丽岩认为，全要素生产率提升是新质生产力的核心标志，也是衡量经济发展质量的重要指标。
改革试点从技术、土地、数据等重点要素方面引导试点地区开展差别化改革，形成系列经验做法，将促进各类生产要素顺畅流动、高效配置，为加快发展新质生产力提供有力支撑。试点地区已经开始行动，北京城市副中心正在推动低效建设用地和闲置耕地的市场化盘活；苏南地区在完善低效用地认定标准；杭甬温地区则聚焦工业用地全域治理。
政策效果已经初步显现。上海、江苏、浙江等地存量土地供应占比已经过半，证明这场改革正在真正唤醒沉睡的土地资源。这场涉及10个试点地区、覆盖全国四分之一经济总量的要素市场化改革，将为全国范围内的土地要素市场化配置积累宝贵经验，为经济高质量发展提供坚实支撑。
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