评论 | 印度农村就业保障立法，为何引发广泛抗议？|政府|联邦|莫迪|财政

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作者|迪潘舒・莫汉

编译|印中智慧桥

编辑|龙风穆

审核 |朱依林陈珏可

图源：“印中智慧桥”微信公众号。

印度议会最新通过的农村就业保障立法，到底有没有降低保障标准？又为何引发争议？

2025年12月19日，印度议会的人民院通过了《“发达印度”——乡村就业和生计保障使命法》（Viksit Bharat–Guarantee for Rozgar and Ajeevika Mission (Gramin) Act，简称《VB-G RAM G法》。这一法案结束了国大党执政时通过并执行了二十年的《圣雄甘地国家农村就业保障法》（ Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act，简称MGNREGA）。莫迪政府的农村发展部部长Shivraj Singh Chouhan在介绍法案时说，法案没有明显的改变，只是将原来的保障100天提升到125天。但为何反对党议员认为新法案杀死了老法案中的立法精神呢？又为何该法案在通过前引发连夜抗议呢？

我们今天编译了金德尔全球大学新经济研究中心主任迪潘舒•莫汉教授的在印度媒体《Wire》上新发表的评论文章，从中我们可看到，影响农村就业法案运行的，从来都不是概念的选择，而主要受财政支付能力和行政管理能力的限制。新法案不过是将这个隐性问题显性化了。原来说的是一项基于权利需求的就业供给，现在是基于预算控制的就业提供，变化的只是叙事方式，其实运行逻辑没有变，因为原来的实际供给也是受财政预算限制。改革之后，从预算出发，让执行更量力而行。更值得关注的是，改革之后联邦政府与邦政府之间的财政保障责任进行了硬性约束，联邦政府的兜底责任被改变了。邦的执行分化也会日趋明显。越穷的邦，就业需求越大，财政支付能力越弱，执行就越不利。

《VB-G RAM G法》在印度议会已强行通过，MGNREGA 的历史背景可能被遗忘了。

一、新法遗忘了曾经雄心勃勃的MGNREGA诞生背景

在印度劳动力市场格局极其脆弱的时刻，莫迪政府以新推出的《VB-G Ram G 法》取代《圣雄甘地国家农村就业保障法》（MGNREGA）。这项将影响数百万人生计的法案，几乎未经任何议会协商，就在人民院强行通过。这反映出政府缺乏对法案的实际对象——即在缺乏其他就业机会时寻求就业保障的农村劳动力——展现任何关怀的意愿和意图。

2005年《圣雄甘地国家农村就业保障法》通过时，标志着当时印度政府主动反思农村劳动力问题。这一立法，在当时也标志着印度政府迈出了罕见的一步：它将就业转变为一项可依法强制执行的权利——并为发展中（和发达）世界树立了关键榜样。农村家庭不再是国家慷慨援助的被动接受者；他们可以要求国家提供工作，而国家在法律上有义务在15 天内提供工作或支付失业津贴。

近20 年后，《VB-G Ram G 法》现在承诺通过将保障工作日提高到125 天来强化这一架构。一种常见的误读是将MGNREGA 视为一个其成功取决于法律规定的天数的计划。但这从来不是真正的制约因素。该计划执行的数据显示，核心问题始终围绕着财政拨款和制度建设，围绕着需求激增时谁支付、资金流动速度以及各邦能否强制执行具有法律约束力的权利等问题。

二、这次改革只是将隐性现实显性化

立法改革带来的真正的转变在于，从基于权利就业转变为预算管理的供给制。这是将多年来现实数据呈现的事实予以显性化。

为什么这么说呢？这可以从逐年的数据中略见一斑。

在 MGNREGA 最初运行的 10 年中，它获得了联邦政府出色的政治和财政支持。2012-13 年度，农村发展部的拨款比 2006-07 年度增加了近两倍；MGNREGA 本身占该部预算的约 36%。联邦政府支付全部非技术性工资，资金则根据各邦预估需求的劳动力预算拨付。

在此期间创造的就业机会相当可观。在 2009-10 年度，MGNREGA 在全国创造了 284 亿人日的工作量。这一数字在 2010-11 年度降至 257 亿人日，即使支出略有增加。这种支出与就业之间的早期背离表明了行政和实施的限制。

在 MGNREGA 的大部分时间里，它从未真正兑现提供 100 天工作的承诺。普通农村家庭得到的工作日要少得多。

在 2010-11 年度，泰米尔纳德邦设法为每个家庭提供了约 54 天工作。旁遮普邦勉强超过 27 天。大多数邦都远低于法定上限。

在哪里领域创造工作机会与创造了多少工作机会，对理解这个问题同样重要。行政体系较强的邦表现更好，年复一年。泰米尔纳德邦和安得拉邦脱颖而出。

较贫困的邦则不然。北方邦、比哈尔邦、西孟加拉邦和中央邦合计占印度农村贫困线以下人口近 60%。然而，它们仅创造了 MGNREGA 总就业机会的大约三分之一。贫困家庭少得多的安得拉邦和泰米尔纳德邦却占了所有人日的近四分之一。

我们可以由此看出，MGNREGA 自启动以来，其运作方式与其说是一种纯粹基于需求的权益保障，不如说是其执行结果更多取决于各邦的执行能力。

图源：“印中智慧桥”微信公众号。

三、进入平台期：

预算稳定，强度下降

在随后的几年里，MGNREGA 进入了一个表面稳定的阶段。拨款不再快速增长，但也没有崩溃。到2018-19 年度，联邦政府为MGNREGA 拨款5500 亿卢比。

这比早先的预算估计要高，但也与上一年的修订数字相同。理论上，一切照旧。实际上，执行正变得薄弱。

总的每人日工作量从2016-17 年度的236 亿下降到次年的176 亿。家庭得到的工作日也变少。平均值从2015-16 年的49 天降至两年后的仅39 天。

这并非因为农村困境有所缓解。改变的是各邦的应对方式。预算更紧了，拨款更慢了。一旦资金耗尽，工作就停止了。

背后的根本原因是财政环境的改变。各邦越来越发现自己在接近预算上限运作。

一旦拨款用完，额外的需求就会转化为延迟付款、待付债务或直接配给工作。

工资加剧了这些问题。尽管中央政府每年都会通知最低工资标准，但大多数邦在实际支付中总是低于这些标准。在2016-17 财年，泰米尔纳德邦通知的工资是每天203 卢比，但实际支付的平均工资仅为140 卢比。拉贾斯坦邦的平均支付额为126 卢比，而其通知工资为181 卢比。对于许多家庭来说，MGNREGA 工资不再提供可靠的收入底线。

到2010 年代末，该计划规模仍然很大——但更薄弱、更缓慢且更不稳定。

四、疫情冲击：MGNREGA还能做什么（2020-2022 年）

疫情比任何事情都更清楚地表明了这一点。当城市工作岗位消失，农民工返回村庄时，对MGNREGA 的需求急剧上升。2020-21 年度，有8.6 千万户家庭要求工作。

大约7.6 千万户家庭得到了工作。没有其他政策工具能在如此规模上吸收农村困境。

与此同时，该体系的局限性也暴露无遗。即使在扩张高峰期，仍有12% 要求工作的家庭被拒绝就业——这直接违反了该法案。尽管有法律保障，但近八分之一要求工作的家庭未能得到工作。各邦的支出远远超过了其拨款额度。

到2022-23 年度，支出已超过可用资金的117%。待付款项攀升至超过840 亿卢比。各邦先支付工资，然后希望联邦政府稍后结算账单。

MGNREGA 在危机期间之所以有效，正是因为这种事后报销最终得以实现。如果没有这种隐性的中央后盾，该计划将在自身需求的重压下崩溃。

五、当前时刻：需求持续，保障减弱

近期数据表明，高需求并未消退。截至 2022-23 年 1 月，已有 6.3 千万户家庭要求工作。只有 5.6 千万户得到了工作。尽管法律另有规定，仍有近 8 百万户家庭被遗漏。

时机就是一切。未满足的需求在农业就业通常较低的月份达到顶峰。当然，这正是一个就业保障计划本应发挥最大作用的时候。

付款延迟进一步削弱了该计划的价值。

尽管数字数字转账或电子支付，对迟延支付问题有所缓解，但仍只有约 30% 的工资在法律规定的 15 天内到账。另一项权法定益——延迟补偿，也因为资金短缺，越来越得不到支付。在大多数大邦，实际发放给工人的核准延迟补偿不到 70%。