本文作者为自然资源部测绘发展研究中心马萌萌。文章于2025年获得中心“学习贯彻党的二十届三中全会精神”征文优秀论文一等奖。
当前，国际格局正经历深刻演变。在全球经济增长动能持续放缓的趋势下，国际政治格局多极化演进加速，主权国家间地缘政治博弈呈现高度复杂化态势。以美国为代表，自2025年2月起美国先后征收了两轮各10%的关税，随后在4月3日将特定商品税率提升至34%，并在4月9日追加50%的关税，累计关税已达145%[1]；尽管5月12日，中美双方在瑞士日内瓦发布了《关于建立中美经贸磋商机制的联合声明》[2]，为关税博弈看似按下“暂停键”，但硝烟未散。此次关税对抗超越传统贸易争端，以美国为首的西方发达国家加速推动逆经济全球化进程，反映了美国意在重塑全球贸易规则，单边主义和贸易保护主义抬头并呈愈演愈烈之势。
党的二十大以来，尽管我国测绘地理信息领域在科技创新方面取得了显著成效和系列成就，但在国际局势深刻演变与发展机遇并存的时代背景下，测绘地理信息产业发展势必将面临新的挑战与机遇。本文在梳理党的二十大以来我国测绘地理信息领域取得的系列成效的基础上，结合当下中美国际发展形势，对关税冲击下测绘地理信息领域所面临的机遇与挑战开展分析，并提出相关建议。
一、党的二十大以来取得的积极成效
党的二十大报告提出“完善国家科技创新体系，确立创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“健全关键核心技术攻关新型举国体制，强化国家战略科技力量体系化布局”“统筹推进面向世界科技前沿的基础研究、面向经济主战场的产业创新、面向国家重大需求的战略攻关、面向人民生命健康的成果应用，加快实现高水平科技自立自强”。这一系列战略部署和顶层设计，为我国加快实现高水平科技自立自强、建设世界科技强国锚定了实践路径，规划了重点突破方向。
党的二十大以来，我国测绘地理信息科技领域在新型基础测绘体系建设、数据要素保障能力、地理信息产业生态优化以及安全管理与标准建设等方面加快突破，已形成智能化驱动、数字化转型的高质量发展新格局。随着测绘技术与新一代数字技术融合，测绘地理信息不仅是重要的战略性数据资源，更成为新型生产要素，正以空前的广度和深度融入经济社会方方面面。在新型基础测绘体系建设方面，以三维化、实体化、语义化为核心特征的新型测绘产品体系形成，构建了覆盖陆海空、地下全空间的时空基底，支撑数字中国建设。全国累计建成不同精细度的地形级、城市级、部件级实景三维模型，已基本实现1∶5万及更小比例尺地形图陆地国土全覆盖[3]。探索“一个地理实体只测一次”的协同联动生产模式，显著提升数据更新效率（地表变化区域精确获取、动态更新）。在数据要素保障能力提升方面，新一代“天地图”平台加快形成，日均调用量超10亿次，注册用户超105万，实现从单一地理信息服务向综合服务的跨越；实景三维数据赋能高质量发展创新应用典型案例，覆盖自然资源管理、政府决策、数字文化等六大场景；全国自然资源系统整合卫星导航定位基准站，基本建成基于北斗的全国基准站“一张网”，具备为各类测绘活动提供全国统一测绘基准服务的能力。在地理信息产业生态优化方面，优化测绘资质管理改革，将资质类别等级总数由138项压减至20项，持续推动“多测合一”改革；测绘地理信息服务与智能网联汽车、智慧交通、平台经济等新业态深度融合，专业地图服务公司建立并动态更新我国全部路网导航道路数据以及海量的 POI数据、地址数据等，对全球导航地图数据覆盖超200个国家和地区。在安全管理与标准建设方面，出台《涉密基础测绘成果提供使用管理办法》《对外提供涉密测绘成果管理办法》，细化申请条件，严格事中事后监管要求，进一步规范涉密测绘成果提供使用；既牢守安全底线，又顺应新技术、新业态发展趋势，包容审慎促进了测绘地理信息安全应用。
然而仍需清醒认识到，我国测绘地理信息科技水平与国际顶尖水准仍存在系统性差距，集中显现于高精尖装备水平以及由此衍生的高精度数据采集技术、智能数据处理算法及深度应用技术体系的建设等。
二、中美关税之争所带来的挑战与机遇
随着关税博弈日渐白热化，我国测绘地理信息企业在国际新形势新背景所造就的“短期阵痛、长期倒逼”的双重效应下，亦面临双重挑战：一方面，美国对高精度测绘设备、遥感卫星组件等产品可能加征到145%的关税[4]，导致出口综合成本同比激增。另一方面，美国对半导体制造设备、地理空间算法软件的出口限制，使国产替代芯片性能可能落后于国际主流产品，激光雷达等核心零部件进口成本因关税增加，供应链等稳定性面临严峻考验。
1、美对我国高新技术企业开展多轮贸易制裁
美国对中国征收的关税范围广泛，覆盖了众多领域，直接涉及地理信息企业的激光雷达、无人机等关键设备，间接涉及的企业也均遭受了不同的制裁。具有代表性的企业如下。
自2017年美国国防部首次以“数据安全风险”为由对大疆实施禁令以来，美国政府已陆续累计发起多轮系统性打压，包括2017年[5]、2018年[6]、2020年[7]多次将大疆列入军事等相关管制清单，禁止联邦机构采购；对大疆施行关税与罚款施压，2019年加征34%关税[8]，2023年甚至开出2.79亿美元罚款单（未实际缴纳）[9]；此外，美国将《无人机法案》纳入2025年财政年度的《国防授权法案》(NDAA)中，意图限制民间销售含中国核心部件的无人机。成立于2014年的禾赛科技[10]公司，作为全球领先的激光雷达研发与制造商，禾赛科技在全球激光探测与测距（LiDAR）技术市场占据约47%的份额，产品与技术广泛应用在无人驾驶汽车和高端电动车中。2025年更新后的美国对华制裁清单中，禾赛科技仍被列为重点限制对象。此外，涉及计算机视觉技术与地理空间分析的融合应用的北京格灵深瞳信息技术股份有限公司，2025年3月被列入美国“黑名单”。业务涵盖地理信息相关的安全防范系统的成都西物信安智能系统有限公司，2025年3月因涉及“军事关联技术”被纳入制裁范围。北京中电兴发科技有限公司作为智慧城市解决方案的供应商，其地理信息平台被用于城市三维建模与空间数据管理，2025年3月被新增至美国制裁清单。提供战术一体化通信系统及军事物联网解决方案的北京东土军悦科技有限公司，其技术涉及地理信息加密传输与战场空间建模，2025年3月被美国商务部列入了实体清单。
众多案例不难看出，美国政府针对以中国大疆无人机企业为代表的高新技术企业，正在实施系统化的技术遏制政策。其战略布局集中体现为对高精度传感设备（含激光雷达系统）、地理空间信息处理软件以及新型智慧城市基建技术的出口管制，旨在阻断我国在自动驾驶系统、遥感测绘技术等关键领域的技术升级路径。值得关注的是，美国国防部、商务部与国土安全部多部门协同实施的制裁举措，已通过技术标准限制、供应链阻断以及市场准入壁垒等，实质上构成了对我国地理空间信息技术参与的全方位遏制战略。
2、供应链风险持续增强
美国此次关税之争加剧了测绘地理信息企业的供应链风险。根据我国商务部发布的最新统计数据，2025年第一季度，跨境电商对美国的出口额同比下降了42%。与此同时，传统市场的订单数量也大幅减少，这无疑给相关企业带来了短期的现金流压力。
高税率极大地增加了企业的硬件采购成本，使得企业在采购环节面临更大的经济压力。一是许多中小型测绘地理信息企业可能会因为成本压力而被迫进行战略调整，例如转向东南亚地区的代工厂进行生产，或者选择国内的二线供应商以降低成本。这些战略调整不仅将影响企业的供应链稳定性，也对整个行业的健康发展构成了不小的挑战。二是美国限制半导体制造设备（SME）和地理空间算法软件出口，导致国产替代芯片性低于国际主流产品，三维建模等核心算法研发周期也将相对延长。三是激光雷达、无人机等关键零部件进口成本皆可能因关税问题而上升。美国对华加征关税的产品涵盖全站仪、GNSS接收机等核心测绘设备，导致进口高端设备价格大幅上涨，直接增加企业采购成本。而国内依赖进口传感器、无人机核心部件的企业面临供应链压力，部分中小企业或被迫缩减技术升级方面的资金投入。
3、数据跨境流动合规风险
新一轮的关税之争背景下，测绘地理信息企业相关服务成本也将大幅度提高，其数据传输等服务方面将面临更加严格的审查。一是法律冲突与数据主权将呈现更为显性化的博弈。美国单边关税政策与数字服务税双重叠加，将加剧我国数据出境的安全评估成本。中国企业既需满足我国《中华人民共和国数据安全法》的本地化存储要求，又要考量其他国家数据监管的相关法律法规，这些规定本身就将导致企业数据服务的合规框架出现结构性矛盾，大大增加企业的服务成本。二是部分企业可能需要投入资源建立本地化数据中心，并完成数据脱敏处理以满足中美双重监管要求，合规成本势必增加。三是高额关税政策迫使企业重构全球供应链，加剧数据跨境传输的合规复杂性。为规避关税壁垒，部分企业若选择建立新的生产节点，将导致企业数据流转路径延长且需满足多国审计要求，法务与技术团队需额外投入资源建立跨区域数据追踪系统。此举虽降低关税风险，但一定程度使得跨国协作项目实时数据交互效率下降，也将一定程度影响我国企业的发展。
三、破局策略
1、技术突围以破解核心“卡脖子”难题
为突破困局，测绘地理信息企业必须加速技术自主创新与国产替代进程，要加快技术融合升级，更要从核心技术层面、法律层面和市场供应链层面采取多维度策略制定。如大疆无人机正是中国企业以技术实力瓦解政治霸权的教科书级博弈。技术层面，大疆宣布取消美国境内2万多个“禁飞区”限制，将地理围栏系统（GEO）改为可忽略的警告提示，倒逼美国政府不得不重新审视对于大疆无人机的“双标管控”，让美国政府自行承担“安全代价”。法律战场上，大疆提交16个月的沟通记录，揭露美国国防部混淆民用与军用机型、虚构高管身份等证据漏洞。供应链和市场份额方面，大疆通过全球产业链重组，大疆无人机在农业、救援、科研等领域优势领先；且据国际无人系统协会（AUVSI）统计，大疆无人机在美国执法机构中的市场份额高达90%，而在紧急救援领域的占比更是惊人地达到了92%。大疆无人机通过“组合拳”的多维策略将美国对我国企业“制裁—失效—反噬”的行径予以了坚决反击，从被动地接受“制定的规则”成为“规则制定者”，正是印证了只有技术优势与市场规律才是全球化竞争的核心法则，亦为我国测绘地理信息企业加强产业核心技术竞争力注入了强有力的信心和提供了有益借鉴。
2、政策赋能与行业协调助力产业发展
借力“一带一路”倡议，国际市场重要性凸显。受美国市场准入限制影响，我国地理信息企业可依托“一带一路”倡议，转向对东南亚、中东等地区输出地理信息技术。
我国测绘地理信息企业应深度参与中国-东盟地理信息合作联盟[11]，推动技术标准互认，建立中国和东盟国家卫星遥感应用合作机制，构建中国和东盟国家卫星遥感数据共享网络体系，开展数据交换及共享、公共产品研制及应用、遥感技术服务及研发、人员培训与交流，利用中国自然资源卫星遥感数据及技术，助力东盟国家和区域可持续发展。测绘地理信息企业可通过加强应用领域技术交流、能力建设、数据共享、互联互通，为建设中国—东盟全面战略伙伴关系增添新动力，为构建中国—东盟命运共同体提供新方式，共同推动落实2030年可持续发展议程和全球发展倡议。
此外，新基建项目释放了需求。智慧城市、数字孪生等项目加速落地，推动地理信息企业订单增长。如配合国内“实景三维中国”等国家级项目，可积极推动地理信息数据在智慧交通、灾害预警等领域的应用商业化。
3、加速数据资产化价值挖掘
随着数据资产化进程的不断推进，测绘地理信息企业可在数据资产入表开展积极探索以应对全球新趋势。截至2024年，我国数千家地理信息企业中，只有少数行业领先和大型企业，依靠其强大的技术力量、完善的数据管理体系以及较高的市场敏感性，率先尝试了数据资产入账，开展数据资产入表的实践工作，在行业内起到了示范引领作用。然而，由于技术、资金和人才等多方面的限制，大多数中小型地理信息企业尚未开始数据资产入账的工作。
其中，地理信息企业积极响应政策号召的代表性企业如航天宏图。航天宏图作为地理信息领域的头部企业，航天宏图在数据资产入表方面表现突出。截至2024年9月，航天宏图将数据资产计入“无形资产”科目，由2024年第一季度披露的1717.25万元[12]增至半年报披露的3674.20万元[13]，至2024年第三季度已增至5218万元，单季度新增1571.19万元，占当期总资产比例约0.27%[14]。航天宏图遵循《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，将数据资源分类为“无形资产”并采用成本法计量，符合“未来经济利益可流入企业”的核心认定标准。随着数据资产化进程加速，未来更多地理信息企业有望通过数据资源入表提升资产估值和融资能力。
从行业应用领域来看，地理信息数据资产入表在智慧城市、智能交通、自然资源管理等领域的应用较为广泛。在智慧城市建设中，地理信息数据作为城市数字化的基础，对于城市规划、管理和服务具有重要价值，相关企业在数据资产入表方面的积极性较高；智能交通领域对地理信息数据的实时性和精准性要求较高，企业通过数据资产入表，能够更好地整合和利用数据资源，提升交通服务的质量和效率；自然资源管理部门利用地理信息数据资产入表，实现对土地、矿产等自然资源的精细化管理和监测 。尽管地理信息行业在数据资产入表方面取得了一定的成绩，但整体仍面临诸多挑战和问题，如数据确权难度大、估值方法不统一、安全保障措施不完善等，需要进一步加强政策引导和技术创新，推动地理信息数据资产入表工作的全面开展以创造在全球经济新形势下的机遇。
4、国际市场拓展与合作创造新机遇
一是技术标准输出与区域生态共建。地理信息企业以自主可控技术为核心，加速向新兴市场输出中国标准。例如，我国地理信息企业可基于国产GIS平台与东南亚国家共建项目，将我国的GIS软件的应用与当地城市规划需求结合，实现技术出口。
二是积极与第三方市场合作。针对现今对北美市场的高关税壁垒，我国地理信息企业可采用“曲线出海”策略。例如，可在墨西哥、越南等自贸区设立技术服务中心，利用当地生产的硬件设备组装的解决方案，再出口至美国，规避直接贸易摩擦。例如组建技术联盟，共享区域客户资源，可分散单一市场风险。
新的历史时期，中美关税冲击下测绘地理信息领域面临了诸多挑战与困难，然而“不破不立”的历史机遇也为我国测绘地理信息科技创新与产业发展创造新的机遇。为加快建设测绘地理信息科技强国、产业强国，需要以提升我国测绘地理信息事业发展自主性安全性为根本，瞄准世界科技前沿，聚焦数字经济建设主战场，对接国家重大战略和工程实施需求，做好测绘地理信息科技与产业发展战略规划，加快构建新型测绘地理信息科技创新体系，推进关键技术攻关能力，积极推动自主测绘地理信息装备的国际化发展，助力我国测绘地理信息领域高质量发展。
来源：自然资源部测绘发展研究中心
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