深化空域改革 激活低空动能
编者按作为新质生产力的重要代表，低空经济产业近两年迅速崛起。“十五五”规划建议提出，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。目前，低空经济已跻身国家战略，成为培育新质生产力、拉动经济增长的重要引擎。空域管理是低空经济发展的核心支撑，直接决定了产业规模化发展与安全化运行成效。此前，中央空管委已印发专项措施，对完善低空空管体系、优化空域资源配置作出系统部署，各地亦积极开展改革试点，探索特色发展路径。本期“智荟月刊”通过权威政策解读、典型案例梳理与前瞻路径探讨，为读者搭建透视低空经济空域管理改革的窗口，以期凝聚行业共识、汇聚发展合力，助力低空经济在规范中提速、在创新中进阶。
■张晓兰
低空经济作为新质生产力的典型代表，已被纳入国家战略性新兴产业布局。构建适配低空经济高质量发展的新型空域管理体系，是推动低空经济高质量发展的关键举措，也是推进中国式现代化建设的重要支撑。但当前，我国空域管理体系存在协同性不足、融合性不深、覆盖性不均等问题，需要通过完善政策法规体系、强化技术创新赋能、加强基础设施建设、深化管理体制改革，进而实现空域资源高效利用、飞行活动安全有序、产业发展蓬勃兴旺。
01
低空经济高质量发展对空域管理体系提出新要求
目前，我国传统的低空空域管理模式，已难以满足低空物流、应急救援、低空文旅等多元业态的发展需求，空域资源利用率低、审批流程繁琐、协同监管不足等问题日益凸显，加快推动低空经济高质量发展需要构建适配的新型空域管理体系。
（一）高效化的空域资源供给
低空经济的规模化发展需要依赖充足的空域资源保障。当前我国低空空域有效利用率普遍偏低，体现在部分省份1000米以下的空域利用率较低，大量空域资源处于闲置状态。随着低空飞行需求激增，传统粗放式的空域划分模式已难以满足多元化场景需求。比如，农林植保需要广阔的作业空域，城市物流需要固定的低空通道等，这在很大程度上要求新型空域管理体系要从被动审批向主动供给转变，并通过科学划设、动态调整等方式，进一步提高空域资源的配置效率，实现供需适配的高效化空域使用机制。
（二）便捷化的飞行审批流程
低空经济的商业化发展具有高频次、即时性等特点，特别是应急救援、即时配送等应用场景对飞行响应速度要求极高。传统的飞行审批涉及地方通航机构、国家民航部门等多个环节，审批周期较长且繁琐，与低空经济的运营需求形成不相匹配的矛盾。当前，部分地方政府推行的空域“报备制”实践表明，将“一飞一审”调整为“即报即飞”能够大大地激发市场活力。这要求新型空域管理体系必须简化飞行审批流程，加快构建“一站式”便捷化服务平台，实现飞行计划的快速申报、即时审批，同时满足不同业态的高效运行需求。
（三）精细化的安全监管能力
低空经济多元化、密集化的飞行活动，在很大程度上加大了空防安全和公共安全压力，为低空安全监管带来了新挑战。无人机“黑飞”闯入敏感区域、飞行器碰撞等安全风险不容忽视，这要求新型空域管理体系需要具备全方位、全时段的精细化安全监管能力。一方面，需要加强对低空飞行器的精准识别、轨迹追踪和异常预警；另一方面，需要建立飞手资质审核、飞行器登记、飞行过程监控、应急处置等覆盖飞行全生命周期的安全管控机制，确保低空飞行活动安全有序。
（四）系统化的协同管理机制
低空经济涉及国家机构、地方政府、企业等多个主体，空域管理需要统筹空防安全、产业发展、公共利益等多重目标。在传统垂直管理模式下，各部门权责划分清晰但协同联动不足，容易出现管理盲区或重复监管问题。构建全域低空空域协同运行管理体系，能够有效整合各方资源，加快释放低空经济发展潜力。因此，新型空域管理体系需建立跨部门、跨区域系统化的协同管理机制，明确各方权责，实现信息共享、联合监管、应急联动，形成“全国一盘棋”的管理格局。
02
我国空域管理体系亟须破解三大问题
我国空域管理体系在政策完善、技术升级与设施建设方面取得了积极进展，但政策协同不足、技术融合不深、设施覆盖不均三大结构性问题仍亟待破解，成为制约空域资源高效利用与低空产业创新发展的关键瓶颈。
（一）政策体系逐步完善但协同性不足
近年来，从新修订的《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》到《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，我国不断完善低空经济政策体系。目前，已构建起空域管理的基本制度框架，国家有关部门也成立了专项工作机制强化统筹，但具体实践中政策体系协同治理短板依然突出。政策跨部门协同不畅，空管、公安、气象等部门缺乏统一的信息共享与联合执法机制。同时，区域政策出现碎片化现象，不同省份牵头管理部门不统一，空域划分标准与审批流程存在差异。此外，针对有人机与无人机融合运行、数据安全管理等新兴领域的标准规范尚未健全，政策供给与产业发展需求存在一定的差距。
（二）技术支撑能力提升但融合性不深
当前，数字化、智能化技术为空域管理提供了新手段，我国在低空通信、智能监控等技术领域已实现单点突破，AI预审、电子围栏等技术开始应用于空域管理，但也存在明显的技术融合不足问题。一方面，技术应用存在碎片化问题，技术系统互不兼容，不同地区、不同部门之间的技术系统缺乏互联互通，数据共享困难。另一方面，空域感知、调度、监管的智能化水平不高，飞行计划申报、航线规划等服务仍依赖传统模式，未能充分发挥大数据、人工智能的赋能作用，仍存在审批流程繁琐、航迹预测精准度不足等问题。此外，技术协同机制不完善，空域动态调配的技术支撑能力薄弱，无法满足时效性强、场景多元的低空飞行需求。
（三）基础设施建设加快但覆盖性不均
低空基础设施是空域管理的重要支撑，在政策驱动下，我国低空基础设施网络正在加快构建天网与地网协同的立体支撑体系。多地加快建设起降场地、飞行服务站，推进智能机巢、低空通信网络建设，全国统一低空航图与技术标准加快形成。但整体上看，低空基础设施布局仍存在覆盖不均现象，部分地区缺乏必要的起降场地、通讯导航设施和气象保障等配套设施，导致空域资源供需矛盾突出，难以支撑低空经济全域协同发展。同时，基础设施建设标准不统一，不同运营商的设施难以互联互通，在一定程度上也影响了空域管理的整体效能。
03
四大举措强化健全空域管理体系
为了更好地破解低空空域管理体系问题，需要坚持系统思维，推动政策、技术、设施、体制协同发展，构建既符合我国国情又适应产业发展需求的新型空域管理体系。
（一）完善政策法规体系，夯实空域制度基础
一是健全层级分明的组织框架。以国家规划为统领，构建“国家规划—部门规章—地方实施”的组织体系，分别明确低空经济发展目标、空域分类标准、管理体制机制，在此基础上制定飞行审批、安全监管、技术标准等专项规章，以及结合资源禀赋，制定差异化的实施路径。
二是优化空域分类管控模式。严格落实《国家空域基础分类方法》，优化非管制空域（G、W类）的管理流程。采用分区、分层、分时的管理方式，进一步细化空域分类。
三是完善空域标准规范体系。统筹制定覆盖飞行器技术标准、空域使用标准、安全监管标准、基础设施建设标准等全产业链的标准规范，加强有人机与无人机融合运行、数据安全管理、应急处置等关键领域的标准制定。
（二）强化技术创新赋能，提升空域管控水平
一是构建智能化感知网络。融合北斗导航、5G-A通信、电子围栏等技术，构建全域覆盖、精准感知的低空监视网络。建立“预警、警戒、处置”三级管控体系，加强对城市核心区、交通枢纽等重点区域低空飞行器的全方位探测。
二是推广数字化管理技术。整合地形地貌、气象条件、空域资源、飞行活动等信息，构建低空环境数字模型，强化对空域管理的模拟推演、动态优化。利用人工智能、大数据技术，统计分析飞行流量、空域利用率等，为空域调整、政策制定提供数据支撑。
三是完善技术标准规范。制定低空管理技术装备的标准规范，推动不同厂商、不同类型设备的互联互通。统一飞行器身份识别标准、数据传输协议、接口规范等，确保各类技术系统能够有效衔接。
（三）加强基础设施建设，筑牢空域发展支撑
一是科学规划布局基础设施。按照“统筹规划、分步实施、因地制宜”原则，推动形成覆盖城乡、功能互补的基础设施网络，在城市区域重点建设垂直起降场、无人机配送站点等设施，在农村地区布局农林植保作业基地、应急救援起降点，在旅游景区建设低空旅游观光起降场地。
二是加快关键基础设施建设。加强省级统筹、区域覆盖，构建多级飞行服务体系。完善低空通信导航网络，实现飞行器与地面的实时通信；强化北斗卫星导航系统应用，提高低空飞行器定位精度；建设标准化起降场地，制定场地建设标准。
三是推动基础设施智能化升级。建设智能起降场、智能导航站等设施，实现场地状态实时监测、飞行器自动调度、设备远程运维。推动基础设施与低空管理平台互联互通，实现设施资源统一管理和高效利用。
（四）深化管理体制改革，提升空域运行效能
一是建立多方参与协同管理机制。成立由中央空管委统筹、多方参与的低空空域协同管理委员会，明确各方权责分工，通过定期会商、信息共享、联合执法等方式，实现空域管理的协同联动。
二是推广差异化管理模式。根据不同地区的发展阶段和产业需求，采取差异化的管理模式。在监视空域全面推行飞行报备管理，简化审批流程；在核心管控空域严格执行审批制度，确保安全可控。
三是构建一站式服务平台。整合现有各类管理平台资源，建设全国统一的低空飞行服务与监管平台，实现飞行计划申报、审批、监管、应急处置等全流程“一网通办”。
（作者系国家信息中心经济预测部研究员）
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