深化空域改革 激活低空动能
编者按作为新质生产力的重要代表，低空经济产业近两年迅速崛起。“十五五”规划建议提出，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。目前，低空经济已跻身国家战略，成为培育新质生产力、拉动经济增长的重要引擎。空域管理是低空经济发展的核心支撑，直接决定了产业规模化发展与安全化运行成效。此前，中央空管委已印发专项措施，对完善低空空管体系、优化空域资源配置作出系统部署，各地亦积极开展改革试点，探索特色发展路径。本期“智荟月刊”通过权威政策解读、典型案例梳理与前瞻路径探讨，为读者搭建透视低空经济空域管理改革的窗口，以期凝聚行业共识、汇聚发展合力，助力低空经济在规范中提速、在创新中进阶。
■中国经济时报记者王小霞
328万架无人驾驶航空器完成实名登记，累计飞行4530万小时——这不是科幻小说的想象，而是2025年中国低空飞行活动的真实图景。这片垂直高度6000米以下的空域，正从昔日被严格管控的航空管制区，加速蜕变为承载万亿级经济潜力的产业新蓝海。
随着低空经济进入快速发展期，构建与其相匹配的空域管理模式，已成为推动产业升级的关键课题。近日，十四届全国人大常委会会议表决通过了新修订的民用航空法，首次系统性地将“低空经济”纳入法律条文，从制度层面为其发展提供多项支持与保障。
在此之前，中央空管委印发专项措施，围绕完善低空空管体系、优化空域资源配置作出系统部署；各地亦积极开展改革试点，探索各具特色的发展路径。一场以理顺体制机制、释放低空资源、培育经济新增长引擎为目标的变革正稳步推进，以构建“一体化低空空管体系”为核心的空域治理新格局，正加速形成。
01
三轮试点筑基，一体化体系蓝图渐显
中国低空空域管理改革并非一蹴而就，而是一场延续十余年、由点及面、层层深入的渐进式探索。原国家空管委办公室副局长、中国民用机场协会理事长助理孙卫国在接受中国经济时报记者采访时指出，低空空域管理改革是继2000年军航将全国航路航线移交民航管制指挥后，我国在空域管理领域实施的又一项重大改革。
2010年8月，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称《意见》），正式拉开了我国低空空域管理改革的帷幕。截至目前，国家空管委办公室已相继在全国组织了3轮较大规模的低空空域管理改革试点，初步形成了一套新的低空空域管理模式。
第一轮试点（2010—2014年）聚焦空域分类化管理。相关部门依据《意见》先后开展了“两区一岛”及“两大区七小区”扩大试点，覆盖全国14个省（区、市）约33%的低空空域。核心措施包括：实施空域分类管理、缩短通航飞行审批时限、简化审批环节。
第二轮试点（2015—2018年）转向空域精细化管理。在珠三角和海南地区，军民航协同推进试点，重点优化空域审批制度、实现动态灵活使用、建设低空空管服务保障体系、加强“低慢小”航空器安全管控，旨在解决空域管理粗放、使用效率偏低的问题。
第三轮试点（2018—2023年2月）突出空域协同化管理。国家空管委先后批准四川、湖南、江西、安徽等省份开展试点，构建了“军地民”三方协同管理机制，显著提升了空域利用效率和审批便捷性。
三轮改革试点层层递进、逐步深化，推动低空空域改革取得了阶段性成果。2024年以来，随着低空经济快速发展，新一轮以城市空中交通管理为主要内容的低空空域管理改革试点正在稳步推进中。
北京临空国际技术研究院院长马剑向中国经济时报记者分析，当前改革进展主要体现在三方面：一是实现了低空空域分类管理，2023年底发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》（以下简称《管理条例》），明确了ABCDEGW七类空域，其中G类与W类空域（300米以下，尤其是120米以下）为无人机使用提供了明确依据。二是改革方向进一步明晰，未来G、W类空域将从军航、民航二元管理转向军、民、地三方协同管理，300米以下（重点是120米以下轻小型无人机空域）管理权将授权给地方政府。三是地方落地步伐加快，多地交通部门发布G、W类无人机适飞空域，其中W类为报备即可使用的友好空域，有望实现轻小型无人机飞行常态化。
随着试点经验的不断沉淀，国家层面的顶层设计也愈发清晰。中央空管办有关负责人此前介绍，“中央空管办正会同有关部门，加快推进构建形成一体化的低空空管体系”。
一位不愿具名的业内专家告诉中国经济时报记者，加快构建一体化低空空域体系，核心在于厘清建设管理、服务保障、安全监管等职责分工，建立国家、省、市三级一体化管理体系。其中，中央层面负责顶层设计和国家级监管能力建设，省市级政府作为事权承接主体，搭建区域性管理能力与规则体系，最终实现空域供给与需求的高水平动态平衡。
值得关注的是，地方试点呈现的差异化探索格局，更是为一体化体系建设提供了多元实践样本：四川推行军地民三方一体化办公，湖南深耕通用航空协同机制，深圳聚焦无人机航线划设，这些探索都为全国性制度体系的完善提供了有力支撑。
在实践探索的基础上，政策支撑体系也在不断完善。2025年，中央空管委先后出台专项文件，细化国家、省、市三级空管系统建设标准；其他相关部委先后发布若干配套政策措施，构建起“顶层设计+经济支撑”的完整政策框架。
北京鸢飞科技有限公司董事长张刚告诉中国经济时报记者，低空空域管理改革的核心逻辑，是将低空空域作为重要战略资源充分激活，精准对接地方经济发展与民生需求。国家确立“先试点、再扩围、深细化”的推进路径，首要目标便是实现低空空域的资源化利用，让这一优质资源更好地赋能产业升级与社会发展。
02
产业热潮涌动，低空空域管理改革亟待提速
低空空域管理改革的持续深化，背后是汹涌的产业发展需求。1月6日召开的2026年全国民航工作会议提到，2025年低空经济安全有序发展。传统通用航空完成飞行121.8万小时，实名登记无人机总数突破328万架，累计飞行4530万小时，同比增长近70%。据中国民航局预测，2025年中国低空经济市场规模将达1.5万亿元，2035年有望突破3.5万亿元。
尽管低空经济发展成效显著，但空域管理体系建设滞后等问题，正成为制约其高质量发展的关键瓶颈。中国航发湖南动力机械研究所专职总师、首席技术专家单晓明在接受中国经济时报记者采访时直言：“经济越发达的地区，可飞空域往往越少。”她以湖南省为例：长株潭城市群等经济核心区飞行需求旺盛，但120米以下“几乎没有无人机适飞空域”，每次飞行都需申请，否则即是“黑飞”。反观需求较少的偏远山区，适飞空域却大量闲置。
这种“西多东少、冷热不均”的错配在全国普遍存在。一位业内专家进一步梳理了背后的深层挑战：管控能力存在“结构性短板”，传统雷达网络难以实现低空全覆盖；安全责任界定不清，导致审批方顾虑重重；改革成果“立法滞后”，未能固化，政策连续性差；管理体制权责交叉，影响系统性推进。
单晓明认为，破解空域资源分配失衡的核心，仍需在低空空域管理改革上寻求突破。“十四五”期间，湖南省等低空空域改革试点省份已探索出“空域动态释放”“一站式审批”等经验，但成果复制推广的标准化路径仍待形成，低空飞行基础设施不足、低空融合飞行规则滞后、低空飞行安全监管乏力等难题亟待解决。
张刚强调，理顺空域管理机制是低空经济高质量发展的核心前提。此环节若无法突破，低空行业将长期停滞于浅层短期发展阶段。换言之，如果管理体系改革跟不上飞行器数量的爆炸式增长，不仅巨大的经济潜能无法释放，日益增长的“黑飞”风险也将对公共安全构成严峻挑战。因此，加快构建一体化低空空管体系，已不是“未雨绸缪”，而是“迫在眉睫”的必然选择。
03
改革需尽快明确顶层系统性方向和各主体权责
面对紧迫的形势与复杂的挑战，业内专家普遍认为，后续改革重点将聚焦“一体化体系”建设，旨在打通堵点、释放发展潜力。
一是立法先行，夯实法治保障。立法是低空空域管理规范化的核心保障，不仅能固化改革成果、明确权责边界，为管理体制优化奠定法治基础，还可以补齐法规滞后短板，破解管理依据缺失难题、保障政策连续性，同时为低空航路划设、空域资源高效利用提供合法遵循。马剑指出，下一步需加快推进相关基础性法规出台，为行业发展提供基本遵循；同时制定细化的操作细则，明确不同高度空域的使用规范及各类飞行器的飞行要求，为管理系统建设与实际管控提供精准依据。
二是理顺体制，激活协同效能。上述不愿具名的业内专家指出，当前我国空域实行多头管理体制，《管理条例》提出“管用分离”原则，是有效解决空域多头管理的重要举措。尤其是授权地方政府按照责任分工参与低空空域管理职能后，明确各方职责划分至关重要。未来还可探索推行空管地区化管理模式，授权省级地方政府相关部门参与低空空域管理，充分激活地方政府的管理权责与积极性。
三是优化空域划设，加速低空公共航路建设。推动低空经济高质量发展，需坚持“科技创新+产业升级”双轮驱动，一方面聚焦科技创新突破，攻克新型低空航空器研发、低空空域管理等核心技术，培育新质生产力；另一方面依托传统通用航空产业基础，推动传统通航企业转型升级。孙卫国表示，应尽快启动低空公共航路划设，破解飞行审批频繁、流程繁琐的难题，充分利用城市内河道、湖泊、道路沿线等区域规划布设低空公共航路，明确低空公共航路准入要求，适配不同航空器飞行需求。同时，围绕低空公共航路网络，配套建设通信、导航、监视、气象等基础设施，推进“路空一体”融合发展，促进低空公共运输，特别是无人机物流常态化、规模化运营。鉴于低空公共航路划设专业性强，涉及现行军民航空域调整，地方政府应按照中央空管委的统一要求，在军民航空域管理部门的指导下，稳中求进，因地制宜，协同推进，统筹好专业技术要求、气象条件限制及地方发展需求，确保飞行安全、社会安全和国防安全。
四是强化配套支撑，筑牢综合保障能力。张刚指出，配套保障需紧扣地方属地化管理需求，兼顾人才、技术与设施建设。人才层面，重点推进地方空域管理人才培养和能力建设，打造专业管控队伍；技术与设施层面，攻克管理技术瓶颈，完善通信、导航等保障措施，构建国家、省、市三级互联互通、安全可靠的低空智能网联系统和安全防控体系。同时，统一基础设施建设标准，明确各级管控平台要求、数据接口规范及上报责任主体，解决管理层级、资金来源、数据监测等核心问题，保障飞行安全与管控效能。
多位业内专家表示，低空空域管理改革需尽快明确顶层系统性方向与各主体权责划分，通过持续完善立法体系、规范基础设施建设、理顺协同管理机制、总结推广试点经验等举措，稳步破解改革进程中的各类难题，推动低空经济持续健康发展。
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