编者按· 2026.01.22
印度于2025年年末宣布推行重大劳动市场改革，以4部整合而成的劳动法典，代替及更新29条现行的全国性劳动法例。新实施的法典包括《2019年工资法典》《2020年劳资关系法典》《2020年社会保障法典》及《2020年职业安全、健康与工作环境法典》。当局期望通过新框架，令各方更易达到合规要求，同时提升劳动市场弹性，并把更多劳工纳入社会保障范围内。
印度劳动力市场长期以来面临三重困境：就业非正规化、青年失业与高学历群体岗位短缺的高压力、大规模“NEET”人群。莫迪政府通过整合全国性劳动与社会保障体系，试图构建统一、灵活的劳动力市场，以支撑其“发达印度2047”愿景，力求在2047年之前将印度建设成为“发达国家”。本文认为，印度劳动改革涵盖工资标准、用工关系、社会保障及职业安全等多方面内容，体现一定的制度创新。然而，规则制定后是否能实行仍旧困难重重。印度联邦制下的执行分歧、工会抗议及舆论争议，使改革面临严峻挑战。
引言
2025年11月21日，印度劳工与就业部宣布自该日起，四大劳动法典（《工资法典》《工业关系法典》《社会保障法典》《职业安全、健康与工作条件法典》）的主体条款在全国范围内正式进入“实际执行”阶段。
印度此次改革，旨在以全国性规则取代历史上按行业、按邦分割的规则，降低企业运营、法务与合规成本，同时通过劳动标准的统一引导就业结构调整。莫迪政府自上台以来，快速推进国家能力建设。作为国内改革的重要构成，莫迪政府此次劳动与社会保障制度改革值得长期关注。
改革背景：印度劳动力市场的
结构性矛盾与“碎片化”法规体系
长期以来，印度劳动法律呈高度碎片化特征。印度并存29部中央劳动法和100余部邦级劳动法。这一格局的出现与印度殖民遗产、政治结构高度相关。在英属印度时期，劳动法并非经过系统设计，而是为应对特定冲突、行业或事故临时立法。印度独立后，建立了联邦制结构，宪法将劳动、雇佣、工会列入并行清单，中央、邦、各行业和部门都可以有特别法。在民主政治下，劳动法律制度与地方利益密切相关，或明或暗地维系了高度分割的劳动力市场。法律给少数正规部门就业者提供保护，但置占人口绝大部分的非正规就业者于保护之外。工会作为制度内的合法否决者，扮演了维护既得利益群体的角色，抵制劳动法改革。
2025年11月，印度各地工会成员在新德里举行抗议活动，反对政府推出新的劳动法（图源：美联社）
这一制度塑造了印度独特的劳动力市场状况，并产生了诸多问题。根据国际劳工组织与人类发展研究所联合发布的《印度就业报告2024》，印度当前劳动力市场面临以下三大困局：
一是严重的就业非正规化。基于长期调查测算，《印度就业报告2024》报告显示：截至2019年印度约90%的劳动者仍属于非正规就业（包括正规部门中的非正式劳工）；2024年印度非正规就业率依旧高达88.4%。这意味着，当下印度绝大多数劳动者都缺少正式合同，并因此享受不到法定的社会保障，这与“发达印度2047”所追求的“高质量就业”存在显著差距。
二是青年失业与高学历群体岗位短缺的高压力。2000—2019年间青年失业率最高位曾至17.5%，2022年青年失业率为12.4%，显著高于成年失业率。更重要的是，青年失业率呈现随受教育程度上升而急剧增加的严峻趋势：2022年，具有中学及以上学历的青年失业率为18.4%，大学及以上学历青年失业率高达29.1%。
三是大规模的“NEET”人群（既不在就业、也不在教育或职业培训中）。2022年印度青年NEET比例约为28.5%。在近年的结构上，女性NEET比例长期维持在接近一半的高位（例如2019年约48.4%，2022年进一步升至约55%），而男性NEET比例则在10—13%区间徘徊。这表明近半数年轻女性既未进入劳动力市场，也未在正规教育与培训体系中继续积累就业资本；该数据直接暴露出印度社会中性别角色、家庭责任和就业机会结构对女性劳动参与的系统性约束。
自2024年当选以来，莫迪的第三任期将以努力实现“发达印度2047”（Viksit Bharat 2047）为工作主轴。该宏大愿景以印度共和国建立100周年为时间节点，力求在2047年之前将印度建设成为“发达国家”。该计划高度强调印度当前“人口红利窗口期”的局限性，提出需出台措施来确保“人口红利”能真正转化为国家发展动力。
这四部法典的改革最初于2015—2020年间经过政府、企业和工会三方多轮磋商后，由议会先后通过并予以公布。但在2019—2025年间，出于邦政府配套规则尚未到位、新冠疫情冲击等现实困境，四大法典长期处于“有法不行”的搁置状态。当前，莫迪政府已经跨越了制定一个全国性劳动法典体系的难题，进而面临将这一套体系切实推行至全国范围内的关键挑战，这是关乎能否在实现“发达印度2047”时间表上取得进展的关键因素。
四大劳动法典的核心内容
（一）统一最低工资框架与工资定义
《工资法典》核心在于统一“工资”的法律定义、扩大适用范围，并引入全国性“最低工资标准”。在最低工资方面，该法典第九条授权中央政府依据劳动者最低生活标准确定“全国最低工资”，并可按不同地区生活成本差异化调整；各邦制定的最低工资不得低于这一底线，并须定期复审调整。从治理逻辑上看，该法典既是“提高工资透明度、强化劳动者最低收入保障”的工具，也是“改善非正规就业”的制度基础。
（二）调整用工灵活性与工会、罢工规则
《工业关系法典》旨在提高用工灵活性与维护集体劳工权利。一方面，法典提高了企业在制定“用工规章制度”以及在裁员、停工、关闭时须事先取得政府许可的规模门槛，从原来的100名工人普遍提高到300名工人：即只有雇员超300人的企业才需制定经政府认证的用工规章，并在大规模裁员、停工和关闭前需要申批，中小企业的行政负担和用工调整成本显著降低。
在印度工厂辛勤工作的工人们（图源：纽约时报）
另一方面，法典对“罢工权”与“工会代表权”进行了重新设计。一是扩大了“罢工”的法律定义，将超过50%员工集体请事假视为罢工情形，同时要求工人在发起罢工前必须提前14天、最迟不超过60天发出书面通知，并禁止在调解、仲裁等特定期间发起罢工，从而大幅收紧了“突发性停工”的空间。官方将这一法典定位为“减少劳资摩擦、提升投资信心”的关键改革。
（三）整合社保与纳入零工和平台工
《社会保障法典》整合出一个统一社保框架，目标是构建全面覆盖有组织、无组织以及新型就业形态劳动者的“普惠性社保制度”。印度首次为“零工”与“平台工”确立了法律定义：“零工”被界定为在传统雇佣关系之外，通过项目式、短期、独立工作安排获取收入的劳动者；“平台工”则是通过线上平台（如外卖、电商、网约车、物流等）提供服务的人员。法典授权中央与邦政府为这两类群体设计专门的社会保障方案，并要求各类“聚合平台”按营业额的一定比例向中央社保基金缴费；劳动者则可以通过自助登记，证明其符合条件后享受相应待遇。
从制度设计上看，该法典是印度在“为非正规劳工、零工和平台工提供社会保护”方向上的改革创举；同时，加强对该类非长期、合同约束性较弱的工作岗位的保障制度或能吸引“NEET”人群走向就业。
（四）安全标准与工时制度统一
《职业安全与工作条件法典》旨在建立一套全国全行业统一的职业安全标准和工作条件规则，并通过单一注册和许可制度简化企业合规成本。法典将其目的界定为“整合并修订有关用工场所职业安全、健康和工作条件的法律”。此外，法典对用工门槛和许可制度也制定了统一标准：例如引入全国统一的“综合许可证”，替代以往按工厂、合同工、特定行业分别申请的多重许可，同时设定“自动获批”条款以减少审批时间。
从监管逻辑来看，该法典试图在提高工作场所安全标准、扩大安全监管覆盖的同时，通过单一注册和统一门槛降低企业合规复杂度，使职业安全监管从“多头管理”转向“统一框架下的分行业执法”。
政治博弈与执行挑战
（一）中央政府与邦政府：
统一立法与邦级抵触
印度作为联邦制国家，中央与各邦在劳动领域均有立法权；在发生冲突时，除非获得总统同意并另有特别规定，一般以中央立法优先。到近期中央宣布四大法典生效时，印度劳工部和媒体披露，绝大多数邦和联邦属地已预先发布草案规则；有分析指出，约32个邦和属地已经完成草案公布，其中18—25个邦在实际政策中提前吸收了部分劳动法典内容。
但“多数邦对齐”不等于全国统一。部分邦在规则制定上明显滞后，四大法典的落地在时间和内容上都将呈现出明显的地域差异。执行层面当前呈现“中央立法—邦级规则不齐—个别邦公开抵制”的格局。在当前态势下，跨邦经营的企业必须同时遵守中央劳动法典及地方法律，这种“中央新法+地方旧法并存”的状态，将在过渡期内显著提高经营复杂度和法律风险不确定性。
与此同时，“过渡期”的具体时长和结束方式也存在偌大的不确定性。若邦级政府抵触法典改革的时间过长，必然导致大量企业受到严重的经济损失，最坏情况可能造成大规模的企业濒临破产。一旦形势恶化至此，中央政府大概率会被迫退让；但即便只有一个邦不执行全国性法典，也不能为本次改革画上成果句号，且对前期所有努力都有反噬的风险。
（二）抗议、罢工与舆论争议的主要焦点
四大劳动法典自正式实施以来，立刻引发了全国性的抗议和罢工潮。11月26日，10家全国性工会发起了全国性抗议行动，在多个邦组织集会、游行和停工，呼吁“废除四大劳动法典”。工会联合提出的核心诉求包括：撤销四大劳动法典、禁止任何形式的劳动“合同化”和外包、撤回中央拟议的《劳动新政策——Shram Shakti Niti 2025》草案、实施全国最低工资和最低养老金等，这显然已经将劳动法典与更广泛的福利与分配议题绑定在一起。
参与抗议活动的印度各地人员（图源：美联社）
印度国内当前的舆论焦点主要集中在三个问题上：
一是劳动法典改革究竟是在“改善劳动保护”还是在“以保护之名放宽对企业的约束”。反对者宣称：法典改动将给予企业更大的用工灵活性，尤其是提高裁员审批门槛、支持固定期限用工和收紧罢工程序等条例；这更有利于雇主而非工人。
二是程序正当性与民主协商不足成为重要批评点。工会联盟和喀拉拉等邦政府反复强调，四大劳动法典虽然形式上经历了三方会议，但关键条款在疫情和政治紧张时期经由议会匆忙通过，实施通知也在未充分听取邦政府和社会意见的情况下“单方面发布”，被批评为“程序不透明”。
三是改革是否真能带来就业与投资也是舆论的焦点讨论。批评者认为：在缺乏强有力产业政策与公共投资支撑的前提下，削弱劳动保护只会压低工资和就业质量，“吸引投资与创造就业”的设想缺乏经验和数据支持，甚至可能在短期内通过成本转嫁而加剧收入不平等。
总体来看，围绕四大劳动法典执行的博弈正演变为在联邦制框架下中央与邦政府权力边界、资本与劳动、正规与非正规部门之间的一次结构性再分配。近期内，邦级执行分化和全国性抗议将是观察这一改革落地进程的关键变量。从现实情况来看，本次改革目前的进展并不容乐观。
对中国的启示
第一，促进劳动力市场整合可以进一步释放发展潜力。印度此次劳动与社会保障体制改革，本质上是促进劳动力市场整合的一次尝试。与印度类似，我国劳动力市场也具有城乡分割、行业分割、职业分割和“体制”内外分割的特征。制度性分割造成“同工不同酬”，有违最基本的公平原则，也限制劳动力的流动，制约生产力水平的提升。近几年来，我国在户籍制度、社保制度，促进城乡融合方面有了较大的进展，但仍在进行中。继续促进劳动力市场整合，是构建现代市场经济的必经之路。
在风雪中骑行的外卖行业从业人员（图源：新华社）
第二，推进基本社会保障责任在中央与地方之间的调整。在《社会保障法典》中，印度以零工和平台工等群体为切入口，强化中央政府在基本社会保障方面的责任。尽管中国与印度在政治体制上存在显著差异，但同样面临在中央—地方间如何配置事权与财权的问题。在经济增速放缓时期，中央政府可在基础性、兜底性的公共服务领域承担更多责任，地方在此基础上进行差异化补充，更有利于缓解地方财政压力下的激励扭曲行为。
第三，回应就业形式变化，明确新就业群体权益，促进公平竞争。印度将零工与平台工量身制定社保条款的做法，是回应国内占比较高非正规就业状况所致。中国也有类似的情况。面对平台就业等新就业形态，中国也应当考虑优先在更高层级确立统一的制度底线，再通过地方试点与配套规则分步落地。可在法律层面进一步明确平台劳动者的身份定义，落实平台在社保缴费、工伤保障、职业伤害防护等方面的责任，并建立覆盖全国的最低劳动标准（如最低报酬与计价规则、工时与休息、职业安全、争议处理与救济机制等）。这一做法既能减少平台之间的“规则套利”和“逐底竞争”，也有助于提升不同市场主体竞争的公平性，为后续更系统的社保统筹与劳动监管现代化奠定基础。
第四，重大改革需考虑推行次序和方法，建立全面的风险管控机制和制定多重预案。莫迪政府想把印度从过去的“制度碎片化、执行不确定”推向规则相对可预期的制造业大国，以及构建“全国统一劳动力市场”的决心和战略方针值得肯定。但如前文所述，印度此次改革涉及诸多利益主体，面临着因推行方式不当而造成的政治摩擦、经济损失和社会分裂等挑战，这些都是中国应该引以为鉴。未来，应就莫迪政府下一步政策推行和落地情况进行追踪，分析其优先议程和政策抓手，可为我国推行劳动力市场的整合提供借鉴。
本文作者
伍子尧：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。
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校对 | 周宇笛
排版 | 詹蕴第
初审 | 王希圣
终审 | 冯箫凝
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