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发展低空经济法律能做什么

作者：高志宏，南京航空航天大学人文与社会科学学院院长、教授。以下内容转载自中国社会科学网-中国社会科学报

低空经济作为新兴产业“风口”，已成为全国各地争相布局的热门行业。但整体而言，中国低空经济规模仍然偏小，社会需求明显不足，增长新引擎作用远未发挥，安全因素是其根本原因。对此，法律需要做什么呢？

　　安全因素影响低空经济发展

低空经济高质量发展，需要改革低空空域管理体制，需要顶层设计和统筹部署，需要政策支持和法治保障，特别是需要通过法律制度协调处理好安全与发展之间的关系。

安全是低空经济管理的重要考量因素。一是安全因素影响低空空域开放共享。空域管理体制机制僵化，低空空域开放力度不足，是制约我国低空经济发展的重要原因。其外在考量是出于空域资源的主权性和国家性的要求，内在考量是基于国防安全、航空安全、公共安全等安全因素。二是安全因素影响适航审定速度力度。业内普遍反映我国低空飞行相关的产品适航审定速度过慢、力度较小，其不仅受限于人力、技术等因素，而且出于飞行安全考虑。三是安全因素影响低空场景应用拓展。目前影响低空应用场景拓展的重要因素是安全考量，包括低空作业、低空物流、低空文旅等在内的低空应用场景在落地时通常考虑到安全因素慎之又慎。

低空安全风险增加了传统航空风险类型，扩大了传统航空风险范围，加重了传统航空风险后果，这种风险变化是全方位、系统性的。首先是国家安全，主要体现为传统物理空间安全风险，包括影响军航飞行，危害军事目标和军工设施，威胁国家重要政治目标和经济要害目标等。其次是航空安全，主要体现为低空飞行对公共航空运输带来的安全风险，包括侵入公共航空运输敏感区，侵扰公共航空运输活动，干扰公共运输航空器飞行等。再次是公共安全，主要体现为低空飞行对社会公众带来的安全风险，包括由于低空飞行器发生故障、坠落、空中碰撞、遭遇攻击或者出现飞行区域冲突等存在的飞行风险从而危害他人人身、财产安全，以及通过摄像头、传感器等获得客户飞行路径、身份信息甚至通过拍照、获取实时图像等侵犯公民隐私。最后是数据安全，主要体现为新型网络信息安全风险，包括低空空域数据信息安全、低空飞行数据信息安全、低空飞行保障数据信息安全、低空空域用户的相关数据信息安全等。

　低空安全风险监管面临挑战

航空飞行的高危险性、高致害性特征决定了低空安全风险是客观存在的，但低空飞行的特质及其防控手段的有限性加剧了低空安全风险，亟待更加规范的法治保障。

第一，低空飞行“低小慢”的特点增加了安全监管难度。低空飞行与公共航空相比又具有“低小慢”的特点，这决定了其安全风险具有特殊性，增加了监管难度。一是低空经济发展迫切需求更多的空域资源，并导致特定空域中存在高密度、大容量、异构场景运行，客观增加风险防控压力。二是与航空运输飞行严格的飞前检查、规范的驾驶员培训管理等不同，低空飞行操作简便，对操控员的要求较低，加大了风险事故发生率。三是僵化的空域管理体制和繁琐的低空空域使用审批程序，导致现实中无人机“黑飞”问题突出，从而发生飞行区域冲突，干扰其他飞行器正常飞行，甚至导致空中碰撞等危险情况发生。四是低空飞行器在软、硬件以及技术方面存在的缺陷导致飞行器坠落坠毁或者空中故障等事件时有发生，造成人员伤亡或财产损失，危害公共安全和他人安全。五是低空飞行器驾驶员管理的相对宽松性可能诱发其违反飞行管理规定或者操作不当，发生安全事故。

第二，安防技术的局限性加大低空飞行安全风险。与日新月异的低空产业技术特别是无人机技术相比，低空安防技术进步较慢，难以满足日益复杂的低空飞行安全管控形势。全世界关于低空飞行特别是无人机的反控、反制技术都是难点，传感器安全、频谱安全、软件安全、通信链路安全、自组网络安全等安全处理能力仍需加强，低空产品的故障诊断能力、故障修复能力、自主避障能力等更是亟待突破，这无疑加大了低空飞行的安全风险。

第三，管理手段的缺乏加剧低空飞行安全风险。低空飞行的高风险性客观上需要更加高效的安全管理机制，更加成熟的安全管控技术和更加丰富的管理手段。但高效的军地民（航）三方协同管理机制尚未形成，“多头管理”“相互推诿”“互相扯皮”现象仍较为普遍，“运动式”“粗暴式”“割裂式”执法模式广遭诟病。从监管手段角度看，与传统汽车交通领域法规健全、系统完备、技术智能相比，低空智能交通管理系统、低空飞行监管网络技术、低空飞行器管控手段等都存在较大发展空间。

第四，缺乏航空文化是低空安全管理的深层次原因。美欧等西方国家有着浓厚的航空文化、强烈的探险精神和自由的飞行氛围。而中国传统文化中，“人命关天”“生命至上”思想根深蒂固，航空文化远未普及，探索精神乃至冒险精神阙如，这是我国实行严苛的空域管理制度的深层原因。特别是当发生重大安全事故之后严格的追责制度，更促使管理部门对低空飞行“一禁了之”。

　加强低空安全监管法治化

安全是低空飞行的底线，是低空经济发展的基础。但在发展低空经济已上升到国家战略、民间投资低空产业热情日益高涨的现实背景下，法治化调整低空飞行安全监管理念、模式和体系，已成为我国低空经济高质量发展无法回避的问题。

在监管理念上，从单纯强调安全转向发展与安全并重。实现监管理念从单纯强调安全向发展与安全并重转变，采取积极的风险防范主义——不是消除风险，而是将风险发生的概率及其造成的后果控制在可接受的合理范围内。一方面，对低空经济发展中所蕴含的风险隐患并非听之任之、放任自流，而要保持密切关注、高度重视，并采取相应的监管措施予以防范。以系统思维、前瞻性思维，认识到低空飞行风险存在的客观性、必然性，并从技术、伦理、法律等层面防范安全风险的发生。另一方面，监管部门在执法中保持“谦抑”态度，充分尊重市场主体，充分鼓励技术创新，为低空经济发展提供足够广阔的政策空间。

在监管模式上，从强监管转向弱监管。一是激励式监管。激励式监管与传统控制式监管相对应，强调监管主体与监管对象之间动态的双向的良性沟通，鼓励在防范风险的基础上进行技术创新和场景应用，从而避免陷入“一管就死、一放就乱”困局。二是分级分类监管。分级分类监管与传统统一化监管相对应，强调针对不同的产品服务、飞行类型、应用场景等进行安全风险评估和分级分类，进而创新安全监管工具，采取飞行申报、监管指南、事后追责等多元化、差异化的监管方式，最终达到以监管促发展之目的。三是包容审慎监管。包容审慎监管与传统严苛监管相对应，强调对安全风险的适度包容和审慎处理，既注重安全底线又不因噎废食，对低空飞行给予更大的试错空间和更强的包容性，对低空经济给予更宽松的发展环境，从而激发和挖掘低空经济发展潜力。四是穿透式监管。穿透式监管与传统形式监管相对应，强调风险治理风口前移，即从结果处置和风险化解移至事前控制和风险预防，灵活采取风险管理措施，从而避免出现静态性、“一刀切”式的事后惩戒情形，适应低空经济新业态发展趋势，摆脱法律形式主义窠臼。

在监管手段上，从依赖管理转向依靠“技术+伦理+政策+法律”。低空经济高质量发展新时期，既要重视运用传统管理手段，又要重视技术手段和法律手段，同时也要构建软硬法相融合的协同治理模式。一方面，应重视诸如区块链技术、电子围栏技术等在无人机反控反制产品中的应用，注重低空空域流量管理系统、低空飞行器实时监控系统、动力系统、无人机飞行标准化机制等技术的研发，注重传感器安全、频谱安全、通信链路安全等安全技术的创新。另一方面，要在总体国家安全观指导下，注重技术、伦理、政策、法律等手段的有机结合，并将一般性法律融入低空经济领域中。在法治建设层面，低空安全监管要围绕“人”“机”“环”“行”等方面展开，建立健全空域监管规则、航空器监管规则、操控员监管规则、飞行活动监管规则等，在维护低空安全的同时推动低空经济高质量发展。

　　延展阅读：

软硬法协同为低空经济“护航”

作者：凌彦君，烟台大学法学院副教授。内容来源：中国社会科学网-中国社会科学报

低空经济是在3000米低空空域内，以民用航空器（包括有人驾驶和无人驾驶）为主体，以客运、物流、观光等多场景低空飞行活动为基础的综合性新经济形态。2021年2月，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中首次使用“低空经济”概念，2024年国务院政府工作报告将低空经济作为“新增长引擎”之一，党的二十届三中全会强调“发展通用航空和低空经济”，2025年国务院政府工作报告提出“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”。低空经济高质量发展对于中国式现代化意义重大，离不开法治保障护航。

国家法是基础性保障

低空经济是代表新质生产力的新经济形态，法治为其保驾护航依托的基础性法规范是国家法。传统国家法具有依托国家强制力保障实施的刚硬特征，被称为硬法。目前，我国没有规范低空经济的专门性法律。以《民用航空法》为基础，以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用航空器国籍登记条例》《民用航空安全保卫条例》《通用航空飞行管制条例》《民用航空器权利登记条例》等行政法规、《重庆市民用航空条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》等地方性法规以及交通运输部《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等规章为主干形成的国家法规范体系，为低空经济发展奠定了基础性规范依据。

国家法在低空经济发展中发挥着引领、规范和保障作用。首先，国家法为低空经济参与者的行为划定规则框架，引领低空经济高质量发展。比如《民用航空法》规定了民用航空器的国籍、权利、适航管理、航空人员、空中航行和公共航空运输等问题，为低空经济发展解决了根本载体问题，引领低空经济在法治轨道上发展。其次，国家法以其高于政策和其他社会规范的稳定性为低空经济参与者的行为提供稳定规则依据。比如2023年国务院和中央军委联合制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为无人驾驶航空器的操控员管理和飞行活动管理提供了依据，从主体维度规范低空经济发展。最后，国家法基于其规则稳定性，为低空经济参与者安排其行为提供稳定预期，保障低空经济高质量发展。比如2011年国务院修订的《民用航空安全保卫条例》对民用机场和民用航空营运的安全保卫问题作了专门规定，为低空经济提供了安全保障。

　　软法是辅助性保障

软法是与硬法相对的概念，指由一定共同体创制并反映该共同体公共意志，依靠共同体的公共强制、柔性激励手段、自律机制等保障实施，以权利义务为主要内容的行为规范的总称。软法不具有以国家强制力为后盾的刚性约束力，但对其调整对象具有事实上的约束力。

相较于传统经济来说，低空经济目前还处在探索阶段，发展目标和措施具有更多的灵活性，通过各种软法规范为其提供法治保障具有现实意义。与低空经济发展相关的软法主要包括三种规范：一是国务院及其部委和地方政府制定的有关低空经济发展的规划、指导意见和实施方案等，比如《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，中国民航局《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，工业和信息化部联合科技部、财政部、中国民航局印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，以及《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022—2025年）》等；二是党的组织创制的有关党领导和支持经济发展的党内法规，比如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》；三是各类社会组织创制的有关低空经济发展的行业规范和章程，目前这类软法规范较为欠缺。

　　完善软硬法并举的法规范体系

完善软硬法并举的法规范体系，是保障低空经济高质量发展的必然要求。目前，以《民用航空法》为基础、以有关行政法规、地方性法规和规章为主干的国家法规范体系，为低空经济高质量发展初步奠定了规则基础。但着眼于低空经济长远发展需要，我国有必要坚持低空飞行安全和低空产业发展相平衡的原则，在国家层面制定《低空经济促进法》，统一低空飞行治理目标、机制和尺度，整合规定低空经济发展相关的基础设施、空域管理、飞行器和飞行活动管理、运营服务和安全保障、行业竞争和产业扶持等核心事项，统筹低空经济发展中的各种社会力量，为低空经济发展划定根本性规则框架，稳定低空经济参与者的行为预期，为低空经济高质量发展提供长远保障。

在软法方面，目前国务院及其部委和地方政府制定的有关低空经济发展的规划、指导意见和实施方案等对推动低空经济的基础探索和初步发展提供了重要指引。但关于党领导和支持低空经济发展的党内法规，以及各类社会组织创制的低空经济相关行业规范和行业标准等较为欠缺。因此，可总结党领导低空经济发展的经验，适时制定有关党内法规；要加强有关低空经济的行业规范、行业标准等软法制度建设，夯实低空经济高质量发展的软法基础。对于新兴行业来说，行业规范和行业标准对其的引领、规范和保障有独特价值和意义。比如，eVTOL（electric Vertical Take-off and Landing，电动垂直起降飞行器）是低空经济的重要载体，相较于普通无人驾驶通用航空器来说，具有电动化、智能化、成本低、噪声低、续航里程低等特点。尽管目前多省份已有对该新型飞行器的政策支持，但我国尚未制定对其单独适用的独特标准体系。建议将来eVTOL成立行业协会，制定有关该新型航空器的行业规范和行业标准，以软法形态引领、规范和保障低空经济高质量发展。

　　打造刚柔并济的治理模式

与软硬法并举的法规范体系相匹配，我国应打造刚柔并济的低空经济治理模式。将以国家法为基础的刚性治理和以党内法规、政府发展规划、指导意见、实施方案、行业规范、行业标准等为基础的柔性治理相结合。在坚持党的领导下，依据宪法、法律和相关党内法规，全面平衡政府和市场的关系。确保政府依法履行监管职责的同时，发挥企业等经营主体在技术和信息安全保障等方面的优势。引导行业协会依据软法开展行业自治，推动新闻媒体和社会公众积极参与监督评价。要坚持软硬法协同发力，发挥政府监管、市场自律、行业自治和社会监督的协同效应，凝聚多方力量共同为低空经济高质量发展保驾护航。

筑牢低空经济的数据安全法治屏障

作者：方旭，重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心中共重庆市委党校分中心研究员、教授。内容来源：中国社会科学网-中国社会科学报

当前，发展低空经济是中国激活立体空间资源、打造经济增长新引擎的关键战略之一。作为一种新兴的综合经济形态，低空经济具有较强数字经济属性。从航线规划、智能管控到多元化的场景服务，其全链条运行都建立在海量、实时、高精度动态数据的支撑之上。然而，数据流动所产生的安全风险呈现多层次结构样态，现有分散式立法和以政策为主的治理模式难以适应低空经济高质量发展的现实需求，加快构建专门化、基础性和系统性的低空经济数据安全法律规范体系迫在眉睫。

　　数据安全立法存在现实困境

基于国内立法和监管现状，对低空经济数据安全相关法律规范梳理如下。一是基础法律法规。《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》构成了我国数据和网络安全领域的基础法律规定。二是专项规制。2021年至2023年，中国民航局发布《智慧民航数据治理规范》的七个标准，包括框架与管理机制、数据安全、数据治理技术等实现全流程管控。2025年3月，中国民航局发布的《民航数据管理办法（试行）》《民航数据共享管理办法（试行）》，形成了数据的立体化规制体系，从民航数据共享角度，划分了数据提供方、使用方、平台方、管理方四个核心主体和无条件共享、有条件共享、不予共享三类数据。三是关键信息基础设施规范。国务院于2021年发布的《关键信息基础设施安全保护条例》和2023年发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》凸显了关键信息基础设施的重要性。低空经济的核心信息系统基础设施承载着低空经济数据安全的重任，但其是否属于国家法律层面的关键信息基础设施，仍需立法明确。

尽管已存在相关法律规范，但专门化、基础性和系统性的法律规范体系尚未建立。低空经济具有区别于传统经济形态的特殊法治需求，低空经济数据安全立法面临适配性困境。一是法律适用性仍需加强。中国虽具备在空域基础、技术积累和市场潜力等方面发展低空经济的优势条件，但现行法律体系仍存在结构性短板，核心立法供给不足。从航空法看，现行《民用航空法》（2021年修订）以运输航空为核心构建监管体系，对低空新型航空器的规制存在明显真空地带，难以适应城市低空航空器混合运行的复杂场景。从数据法看，《数据安全法》确立的“数据主权”原则与低空数据跨域特性存在矛盾，具有属地原则与数据流动性的冲突，未能根据实际需求进行动态优化。

二是标准体系亟待创新。现行法律法规呈现分散化特征，与实际需求和区域联动脱节。算法、通信等核心领域标准体系的不完善，特别是低空通信协议、感知避撞算法、数据接口等关键技术环节尚未建立国家统一标准，导致技术规范与产业应用之间存在脱节。区域政策割裂也加重碎片化。不同地区之间的政策衔接和管理实践呈现出明显的割裂状态，碎片化格局抑制了低空经济市场潜能释放。

三是监管体系仍需变革。数据安全领域的监管防御的效能不足。低空经济所依赖的监管体系未能与其快速发展的技术特性和产业需求实现动态匹配，呈现出滞后性的特征。缺乏适应现有大数据技术的动态风险监管、实时监测体系，适应突发事件的标准化处置流程。当前监管实践侧重事前准入管理，而对运营过程中的持续性监管和服务支持不足。这种重准入管理、轻运营服务的监管模式，与低空经济创新发展的服务需求不相匹配。

四是垂直管理亟待优化。多头管理导致权责模糊与统筹缺失。低空经济涉及中央军委、中国民航局、工业和信息化部等多部门，对低空数据的管辖权界定模糊，存在职能交叉。缺乏国家级的统筹机构，现行空域审批制度的高度集中与各地方标准不统一并存，造成企业跨区域运营成本较高。从空域分类管理制度看，空域资源分配长期依赖静态模式，导致低空空域利用率普遍偏低，资源闲置与供需错配问题日益显现。

　　构建低空经济数据安全防范法治体系

发展新质生产力的出发点和落脚点在于增进民生福祉，低空数据安全立法要始终以推动社会整体福祉为目标，践行可持续发展理念。以“安全与发展动态平衡、创新与规范协同推进”为价值导向，构建防范低空经济安全风险的现代化法治体系。

坚持立法体系化，构建统一规范框架，明确数据权属。突破部门法思维，以问题为中心，展开整合性、交叉性、协同性的规范建构。在宏观层面，制定低空经济领域的“基本法”，明确国家战略定位、发展原则和监管框架。整合《数据安全法》《民用航空法》等基础性法律，构建覆盖制造、飞行、保障等环节的数据安全法律体系。在中观层面，制定低空经济的数据安全管理条例，建立数据确权制度，明确数据所有权、使用权、收益权的归属规则。在微观层面，建立技术标准与操作规范体系。完善适航认证、算法合规等技术标准体系，优化数据登记、披露等规则，实施数据分类分级保护与差异化管控措施。

完善监管法治建设，构建责任闭环体系，强化法律责任。推动激励与监管并重，完善监管组织架构。设立跨部门数据安全监管协调机构，统筹民航、网信、工信等部门监管职能。建立动态风险评估与全流程追溯机制，加强对各方数据处理过程的技术监管。健全隐私保护和责任追究监管机制，建立数据安全“黑名单”制度，提高惩罚性赔偿标准，严惩数据泄露行为，推动落实加密存储、访问控制等强制性技术规范，切实保护个人和企业的数据安全与隐私权益。

树立数字化思维，构建智能防护体系，推动技术赋能。构建技术创新、制度完善、产业协同的系统性法治体系，将技术规制内化为法律规制，通过新兴技术标准规范的构建优化空域管理效能。利用区块链技术固定飞行数据证据链，降低司法举证难度。明确关键信息基础设施的法律地位，切实维护数据的完整性、安全性、保密性和可用性。通过数字孪生技术构建模拟与防护验证网络攻击的测试平台，提供可靠的技术规范支撑，加强技术防范立法。

推进协同治理，构建区域示范体系，释放发展动能。通过区域协同立法打破地方壁垒，建立多主体的数据安全协同治理机制，统一空域分类标准、飞行器适航要求等基础性条款，推行互认互通的数据安全认证体系。建设区域示范应用场景，强化试验性治理的制度创新，激活特许经营模式的潜力。建立区域低空数字中枢的跨区域立法协调平台，整合军、民、政三方数据资源，实现跨区域实时调度与协同管理，统筹推进低空经济数据要素资源的安全管理与安全运营。

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