编者按
亲爱的读者，“国研睿观察”第九期今天和大家见面了，本期讲述政府引导基金的相关研究故事。国务院发展研究中心金融研究所的主要职责是研究金融改革发展中的重要理论和政策问题，对政府引导基金的研究是金融所近期开展的一项重要研究。课题组研究人员通过近一年的深度研究，以问题为导向，寻找破题之道。
智库探秘
■中国经济时报记者 张一鸣
如何从政府引导基金的纷繁复杂状况中找到头绪，形成相对准确的判断，成为2023年初春摆在国务院发展研究中心金融研究所（以下简称“金融所”）课题组研究人员面前的难题。
过去十年里，我国的政府引导基金一路高歌猛进，规模快速扩张，但在2025年国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》发布之前，我国尚未对该领域建立起分工清晰的管理架构，发展中的各种问题交织在一起，亟须正本清源。
课题组的研究人员迎难而上，从源头开始梳理，克服基金定位不明确、缺乏权威统计数据等诸多困难，广泛调研、反复求证、层层深入，最终找到了制约行业发展的关键因素，形成一份信息翔实且针对性极强的研究成果，助推行业迈向规范发展新阶段。
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突飞猛进后的隐忧
2023年3月，政府引导基金成为全国两会期间颇受舆论关注的焦点。
“政府引导基金发展至今已有十余年，中央和地方政府成立了用途多样的基金，这些基金发挥了积极作用，也暴露出诸多需要关注的问题，亟待解决。”金融所副所长孙飞在接受中国经济时报记者采访时回忆，地方政府对政府引导基金的管理出现了一些乱象，有的将其作为招商引资的工具，有的将其作为地方扶贫的手段，影响了基金功能的有效发挥。
政府引导基金诞生不久，便迅速驶入发展快车道，引起金融所有关研究人员的关注——他们是较早关注引导基金发展的研究力量之一。2016年，孙飞等人曾出版与政府引导基金相关的著作。时隔八年后的此次研究，课题组将目光投向了行业发展中出现的新问题、新难点。
2023年3月中旬，一场座谈会揭开了研究的序幕。
来自财政部、国家发展改革委、中国基金业协会、投中研究院和清科研究中心等单位的相关人士，汇聚在国研中心的会议室，展开热烈讨论，抛出了一系列亟待破解的问题。座谈会后，课题组深入各地开展调研，反复讨论修改，直至2023年10月才形成第一份研究成果。
课题启动之初便遭遇了诸多困难。
“研究问题首先要厘清概念的内涵和外延，我们查找了大量资料后发现，我国对政府引导基金的概念、作用尚未形成统一清晰的共识。”孙飞说，必须先把这些基础性问题论述清楚，才能推进下一步的研究工作。
尽管政府引导基金已发展十余年，却始终没有官方权威定义，也没有官方机构准确统计其数量和规模；甚至学界和业界对其称呼都不统一，实践中主管部门对基金的作用也缺乏明确界定。
为了厘清政府引导基金的内涵和外延，课题组系统查阅了所有公开政策文件、各类研究报告及相关资料，决定回归最早设立政府引导基金的初衷，追溯我国成立此类基金的初始源头，并结合高质量发展的新要求，将研究焦点放在政府引导基金支持我国重大技术创新、促进科技发展和产业转型的核心作用上。
“在中心党组的指导下，我们决定从政府引导基金的功能定位出发，明确研究范围和重点。”孙飞说，课题组与业内多位专业人士展开深度探讨，进一步明确了政府引导基金的内涵和作用。
现实中政府引导基金的范畴十分广泛：从层级上看，既包括国家级引导基金，也包括用途多样的地方引导基金，这些地方引导基金分为多个层级，涵盖省、市、区县等；从支持领域上看，既有支持科技创新的，也有支持传统产业升级的，各类引导基金承载的政策目标各不相同。
“政府引导基金在中央层面的管理分工并不十分清晰，国家发展改革委、财政部等部委分别负责基金相关的不同领域管理工作，不同层级的地方政府也出台了各自的管理办法，导致权威数据来源缺失。从市场层面看，投中、清科等市场机构对政府引导基金的统计口径和统计层次也不尽一致。”孙飞说。
在一团乱麻中寻找破题答案，难度不言而喻，因此课题组没有上报2023年10月形成的研究初稿。
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聚焦问题后的重启
经过一年多的积淀，2024年3月，课题组再次明确了以问题为导向的研究方向。
“寻找存在的问题，首先要明确政府引导基金在新发展阶段需要承担的作用和功能。”课题组研究人员告诉中国经济时报记者，他们调整研究视角，开展了一系列针对性调研，重点关注政府引导基金定位不清晰、管理体制不顺等核心问题，再进一步分析基金在募、投、管、退各环节存在的具体问题。
时间紧、任务重，为在短时间内掌握更全面的信息，课题组系统梳理了多个省份的政府审计报告，补充调研了审计署、证监会的相关司局，以及浙江、湖北、安徽、广东、四川、上海等地的相关主管部门。
课题组的年轻人向记者回忆，多数省份的政策文件长达4000—7000字，部分省份的相关资料甚至长达几十万字。他们需从海量文件、资料中寻找关键线索，这项工作必须在一个月内完成，且不允许出现任何纰漏，以免影响后续判断的准确性。
一场攻坚战在2024年3月打响，课题组以发现问题为核心导向，从纷繁复杂的线索中梳理出关键脉络，力图实现纲举目张的突破。
“虽然前期积累了一些素材，但2024年3月任务明确后，我们仍需在短时间内整理大量资料。”金融所副研究员邵弋告诉记者，重大情况真实准确是研究工作的基本原则，广泛的资料整理只是第一步。为掌握真实情况，除梳理10个省份的48份管理文件外，课题组还开展了大量电话调研和一对一访谈，结合调研情况深入分析，全力找准真问题、摸清真情况。
“实地调研对研究至关重要，调研前需摸清基本情况，调研中要进一步印证前期查找的资料，但不能单纯依赖实地调研，必须配合一对一、面对面的访谈，才能全面掌握实情。”金融所副研究员张嘉明表示。
在2023年研究的基础上，2024年的集中研究效率明显提升。
“虽然我们没有将调研中的基础性信息全部体现在最终报告中，但课题组已全面了解、理顺了行业主要情况。”课题组研究人员告诉中国经济时报记者，与2023年初次启动研究时相比，2024年的研究侧重点有所调整：从早期聚焦募、投、管、退四个维度，深化为聚焦行业现实突出问题；不再受固定维度局限，而是通过调研梳理现状，重点剖析政府引导基金存在的共性问题，而非分散在不同领域的微观个案问题。
从梳理乱麻中的第一根线索，到层层拆解、理清各类问题，课题组循序渐进、逐步深入，最终找到了行业破题之道。
2024年4月初，课题组提交了一份历经多次修改完善的研究成果。这份成果在2023年初版报告的基础上作了大幅调整，结构和内容均与此前确定的版本存在明显差异。课题组认为，政府引导基金作为实现特定政策性目标的金融工具，扮演着不同角色，既要充分发挥其政策导向作用，也不应被盲目滥用。
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精雕细琢后的收获
2025年1月，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），课题组研究报告中的诸多判断和建议，均与该文件精神高度契合。
孙飞表示，这份国办文件清晰界定了国家发展改革委、财政部、证监会等部委在政府投资基金管理中的职责，明确提出“政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”“县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批”“省级政府要结合国家发展规划及国家专项规划、区域规划，统筹管理本地区政府投资基金”等要求，而这些内容均是课题组重点研究和关注的问题。
过去几年，政府引导基金发展中衍生的各类问题不断积累，亟须加快解决，以推动行业健康有序发展。要厘清当前存在的问题、提出可供决策参考的政策建议，课题组便严格按照国务院发展研究中心党组的要求，全力以赴掌握全面、真实的行业情况。
课题组研究人员坦言：“由于政府引导基金在资金来源、用途、投向、发展目标等方面具有特殊性，很难完整展现其真实情况，需要花费大量功夫才能尽可能接近实情。除对市场主体开展调研外，我们还与不同监管部门开展座谈交流，多方核实信息。”在这一过程中，课题组研究人员始终坚守客观严谨的原则，努力逼近行业真实图景。
这是一项逻辑性极强、时间跨度长、调研覆盖面广且深入的研究工作。尽管研究难度巨大，但行业发展中的问题不容回避，课题组的研究恰逢其时，为政府引导基金规范发展提供了有力支撑。
课题组严格遵循国研中心党组“重大情况真实准确、重大判断准确稳妥、政策建议有力有效可操作”的要求，通过大量查阅文献、与专家座谈、实地调研等方式，对政府引导基金的学理内涵及行业真实发展情况进行了深入论述和系统剖析。由于研究的时效性、针对性极强，课题组在研究过程中采取“集中—分散—再集中”的方式，反复核查各类资料，梳理地方政府在引导基金使用过程中存在的各类乱象，最终实现研究目标与行业问题精准对接，提出切实可行的破题之道。
研究无穷尽，孙飞向记者表示，研究报告的容量有限，政府引导基金发展过程中还会出现新的问题——比如如何提高政府引导基金的投资效率、如何通过有竞争力的薪酬体系吸引专业人才等，这些都是未来可深入研究的方向，课题组将持续开展跟踪研究。
在课题组的年轻人看来，尽管他们完成了诸多市场研究机构未能完成的工作，查阅了国内外大量相关资料，但仍无法穷尽所有数据，研究工作仍有提升完善的空间。
随着国办发〔2025〕1号文件的发布，多个省市陆续出台规范创业投资和政府引导基金发展的配套文件，课题组表示，将持续跟踪各类文件的落地实施情况，及时总结经验、发现新问题。
经过多年积累，金融所已与各级政府、各类金融机构及社会各界建立了密切的合作关系。他们充分整合各方研究资源，组织金融监管部门政策研究人员、高等院校学者、国际金融组织及海外研究机构专家，围绕中国金融发展面临的重大问题开展联合研究，持续为金融行业高质量发展提供智力支持。
总 监 制丨王列军车海刚
监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋
主 编丨毛晶慧 编 辑丨邹 朵
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