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数字化行政的破局：电子邮件或将终结德国官僚体系的“书面形式”迷思
德国政界正试图发起一场针对官僚主义的“解围之战”：除非法律另有特别规定，否则行政机关今后将必须接受普通电子邮件作为正式的沟通方式。
2026年2月5日 14:30 《计算机技术》杂志
在德国的数字化进程中，“书面形式”的要求堪称那个难以被击败的“最终关卡首领”。
早在2014年，一项针对联邦行政法规的系统性调查就揭示了一个惊人的数字：当时共有整整3111条联邦法规强制要求采用所谓的“书面形式”。换言之，这些法规要求公民必须提交一份“书面”或“经由签署”的申请文件。
联邦内政部当时曾试图大刀阔斧地削减这些条款，但在随后的推进过程中，这一愿景遭遇了严酷的现实打击。在被详细审查的2872个案例中，有80%的改革尝试以失败告终，究其原因，往往是源于其他部委的顽强阻力。
事实证明，“书面形式”是国家数字化转型道路上一个极其顽固的对手。虽然从法律上讲，“书面形式”并不一定意味着必须向政府机构发送纸质信件或传真，但在实践中，那些被寄予厚望的数字化替代方案——例如电子身份证功能——由于操作繁琐，历经多年推广仍未在民众中获得预期的普及率。
以“文本形式”取代“书面形式”
面对这一困境，德国政界如今计划采取一项更为激进的举措：在未来的行政管理中，除非法律有明确的排他性规定，否则原则上将允许使用“文本形式”来替代传统的“书面形式”。这意味着，哪怕是发送一封简单的电子邮件也将被视为合规。
这一共识已写入各联邦州州长与联邦政府于去年12月达成的“联邦现代化议程”之中。该议程明确指出：“打印和签署文件的必要性，以及在当局与公民之间使用复杂且难以获取的电子通信方式的强制性应当被取消。”政府承诺，将在公务往来中“尽可能广泛地”允许使用简单的电子邮件。
这一路径代表了一次彻底的范式转变。在此之前，政界主要尝试了两种收效甚微的策略：
首先，各部委曾试图以“碎步前进”的方式，逐一修改法律中的书面形式要求。因此，如今我们经常在法律和条例中看到公民和企业必须以“书面或电子方式”提出申请的表述。这里的“电子方式”理论上包括普通电子邮件。然而，在现实操作中，许多政府机构至今仍未对外公布有效的电子邮箱地址，导致这一规定形同虚设。
其次，联邦和各州几十年来一直试图建立专用的数字通信渠道，并通过法律将这些特定方法定义为书面形式的替代品。一个著名的失败案例是现已停止运营的“德国邮件”服务。目前，合法的替代方法包括使用电子身份证或同等电子证件登录的政府在线表格。其他方法还包括带有合格电子签名的文档以及各种国家级信箱解决方案，其中也包括面向公民的版本。
然而，遗憾的是，上述没有任何一种方案在私人用户中真正流行起来。根据德国D21倡议组织的一项调查，仅有25%的民众至少使用过一次电子身份证功能，但这已然是其中最成功的产品了。
正在构思的“例外清单”
通过这一新策略，联邦和各州希望能够“大笔一挥”解决书面形式这一顽疾，而不是像2014年那样，陷入分析数千个法律条款并与相关部委就每一个修改细节进行无休止谈判的泥潭。
不过，政界依然为“书面形式”保留了一道后门：联邦和各州计划在2026年底之前整理出一份清单，列出那些“仍被认为必须保留书面形式或其他更严格形式”的情况。这些特定的案例届时可能会通过法律手段，被豁免于新的“文本形式替代书面形式”规则之外。
此外，联邦和各州在现代化议程中仅承诺将这一“文本形式”改革纳入联邦及各州的《行政程序法》。这意味着，新规则将不会自动适用于社会法或税法领域。若要将改革延伸至这些领域，还需要联邦劳工部和联邦财政部启动额外的立法修订程序。
同样，行政程序法的变更也不会对民法领域以及规范法庭程序的诉讼法产生影响。不过，负责这些领域的联邦司法部正计划在《行政法院法》中进行类似的修改：未来，只要相关机构“开通了接入渠道”且能从异议中辨明“提交者身份”，公民和企业将可以通过电子方式——即包括普通电子邮件——对行政行为提出异议。
联邦司法部估计，通过这一变革，“每年至少有800000起行政异议将不再以书面形式，而是以简单的电子方式提出”。根据标准化经验值测算，寄送一封信件耗时约一分钟，而发送一封邮件仅需“约六秒钟”，这将为公民每年节省约12000小时的时间成本。
来自经济界的赞誉
这一政治规划得到了包括德国数字协会在内的多方欢迎。该协会公共部门负责人马克·丹内伯格在接受本刊采访时表示，他们“长期以来一直致力于废除书面形式要求，以使公民能够进行符合时代的通信，促进流程完全数字化并减少官僚主义。”
丹内伯格指出，即使是传统的电子邮件，如今也已具备传输加密等有效的安全措施。“同时我们不应忘记，模拟程序也并非绝对安全，例如伪造的签名对于接收者来说往往并不容易识别。”
在丹内伯格看来，随着现代化议程中承诺的总括性条款的实施，“很快就能取得显著成效”。但他同时强调，除了这些数字化措施外，实施“广泛的去官僚化”也同样至关重要。
安纳顿律师事务所的律师兼数字化专家汤姆·布雷格曼在接受本刊采访时也表达了类似的观点。“只要法律还允许通过信件致函政府机构——尽管信件的发件人和签名都无法直接验证——那么我们在对待与政府机构的电子通信时，就不应该采取更苛刻的标准。”
布雷格曼认为，毫无疑问，安全的电子通信是值得追求的目标，但国家迄今为止的尝试导致了电子通信变得“过于复杂、容易出错且充满责任风险”。
然而，联邦数据保护与信息自由专员发出了警示之声。该数据保护机构的一位发言人指出，在普通电子邮件中传输个人数据，通常无法满足“对涉及自然人的权利和自由具有高风险”场景下的数据保护要求。
此外，他特别提到，只有通过数字签名等额外措施，才能实现“对身份的可靠确认”。不过，这位发言人也表示，联邦数据保护与信息自由专员原则上支持“旨在实现国家现代化和精简行政程序的举措”。
概念厘清：书面形式、文本形式、电子形式与电子通信
与民法不同，在行政法中，书面形式并没有统一的法定定义。因此，在行政管理领域，遵守书面形式并不总是意味着必须要有亲笔签名。
根据联邦内政部的解释，其核心要求是一份“被具体化并能持久固定的声明”。为此，除了传统的纸质信件外，传真也是被允许的，但简单的电子邮件则不行。联邦内政部在一份关于书面形式要求的分析研究中解释道：“关键在于该声明能够被按规定打印出来。”
电子通信手段本身不能“履行”书面形式，而只能“替代”它。根据现行法律状况，通过“电子形式”或使用在线表格结合电子身份证进行身份验证，是被允许的替代方式。法律之所以频繁规定书面形式，往往是为了能够确认声明人的身份，或使声明的真实性具有可核查性。
所谓电子形式，特指带有合格电子签名的文件。
这需要与电子通信区分开来：后者指的是任何电子文件的传输行为，例如通过普通电子邮件或即时通讯软件发送信息。
而文本形式在民法中的定义则是：一份可阅读的声明，且接收者能够将其持久保存。在这一标准下，电子邮件是被视为符合要求的。
作者简介： 克里斯蒂安·沃尔伯特
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