为了兑现那份雄心勃勃的气候承诺，澳大利亚必须在不到十年的时间里，将碳排放量在2005年的基础上削减62%至75%。考虑到过去二十年里已经实现的减排成果，这意味着澳大利亚仍需在现有水平上再进一步削减47%至65%的排放量。截至去年，这个待削减的数字大约相当于4.4亿吨二氧化碳当量。
现实的数据总是冷峻的。根据官方的预测，在现行的气候政策框架下，到2035年，澳大利亚的年排放量降幅预计仅为32%。这之间留下了一个巨大的缺口——大约7000万至1.5亿吨。
这是一个不容忽视的庞大数字。为了给读者一个直观的概念，澳大利亚所有的轿车、卡车以及其他道路交通工具在去年的总排放量，加起来也才8200万吨。
在一份最新的研究报告中，我们通过分析指出，澳大利亚若想保住实现目标的希望，就必须出台新的政策。这些政策需要向市场释放更清晰的信号，并提供更强有力的激励措施。
长期以来，经济学家们一直将广泛的碳定价视为降低排放最高效的手段。
回顾澳大利亚过去十年的历史，旷日持久的气候政治博弈，以及2014年所谓的碳税被废除，实际上已经将这一选项排除在了当前的政策工具箱之外。
取而代之的是，我们看到了一套由三类不同政策拼凑而成的组合拳：
目前，澳大利亚约有64%的净排放量已被纳入强有力的监管和激励机制之下。
在占排放量34%的电力部门，清晰的政策导向加上投资者的热情，正在推动可再生能源和储能技术迅速取代煤炭和天然气发电。这一转型已经在推动价格下行。预计到2035年，该领域的排放量将大幅下降86%。
在占排放量30%的工业领域，覆盖了200家最大工业排放企业的“保障机制”，预计将推动该领域到2035年减排约40%。
疲软或缺失的激励措施
相比之下，针对交通运输（占排放量19%）和小型工业设施（占排放量13%）的政策则显得力不从心。
与大多数发达国家相比，澳大利亚绝大多数的交通排放仍处于缺乏有效监管的状态。虽然政府推出的“新车辆效率标准”为购车者提供了更多低排放或零排放的选择，但却缺乏减少日常实际排放的激励措施。
同样，针对小型工业设施的排放，目前也缺乏相应的激励或约束机制。
选择性参与的机会
剩余4%的净排放量主要来自农业、废弃物处理和土地利用。在这一领域，通过植被生长固存的碳（7400万吨）实际上抵消了大部分来自农业（8200万吨）和废弃物（1400万吨）的排放。
大多数农业经营都以出口为导向，目前缺乏低成本的减排途径。当前的直接目标是致力于构建一个未来框架，让那些排放密集型食品的进口商，承担起购买高质量碳信用额度以抵消这些排放的成本。
为了加速减排进程，我们提出了六种新的政策路径。
1：修正电力领域
尽管电力行业已经取得了显著进展，但在政策设计上仍有未竟之事。
现行的政策主要引导的是新增投资，而非现有发电设施的运营方式。这就导致了一个问题：煤炭和天然气发电厂的运营商缺乏削减排放的动力。
格拉顿研究所的专家们曾指出，解决之道在于扩大“保障机制”的覆盖范围，将其延伸至电力行业。通过为电力部门设定一个随时间推移而逐步降低的总排放上限，可以有效解决这一问题。
2：取消化石燃料补贴
令人难以置信的是，政府至今仍在发放“燃油税抵免”，这实际上是在降低重型货运车辆燃烧柴油的成本。
如果取消这些补贴，不仅每年能为政府国库增加40亿澳元的收入，还能从经济利益上驱动车队所有者转向更高效、低排放的卡车。
此外，政策制定者还可以考虑取消那些实际上在鼓励澳大利亚人购买大型多功能皮卡和轻型商用车的税收优惠政策。
3：扩大保障机制
所谓的“保障机制”，是指要求澳大利亚最大的排放企业逐步削减其排放量。企业可以通过直接减排，或者购买“澳大利亚碳信用单位”作为抵消来实现这一目标。
一个监管得当的碳信用体系，能够将企业遵守该机制的成本降低60%以上。这使得澳大利亚有能力对工业界施加比其他国家更严格的义务，即使是在钢铁和航空运输等目前缺乏低成本减排选项的行业也不例外。
根据生产力委员会的观点，将“保障机制”扩大到覆盖更小型的工业设施，将推动低成本减排措施的普及。
我们的研究表明，如果将准入门槛从年排放100000吨降低到25000吨，将能推动企业进行更大规模的现场减排，提振对碳信用的需求，并推高长期的碳价。
4：解决碳信用价格低迷问题
碳信用实际上扮演着显性碳价的角色。如果其价值上升，企业就会更有动力去减少自身的直接排放，从而减少对购买信用的依赖。
但这套逻辑成立的前提是，投资者必须对政策环境充满信心，并预期碳价会随时间推移而上涨。
要实现净零排放，必须伴随着碳价的上涨。我们预计，未来三年内碳信用价格将持平或下跌，维持在每吨二氧化碳当量35澳元左右，然后在2035年前增长至约70澳元。
但我们不能排除价格长期低迷的可能性。如果这种情况发生，将严重抑制企业在直接减排方面的投资意愿。
政府应当通过透明的干预措施来降低这种风险，例如在价格过低时介入购买信用额度。由于目前已经通过“成本控制措施”设定了价格上限，政府的介入实际上将创造一个类似于储备银行通胀目标区间的“价格走廊”。
我们要指出的是，较高的碳价可能会促使大型工业设施在十年内额外减排8000万吨，并减少对外部信用的依赖。
5：消除投资障碍
2023年，“保障机制”经历了一次改革。但由于碳信用价格疲软、政策不确定性以及义务启动缓慢，这些改革尚未转化为低排放设施和设备的实际投资。
政府可以将原定于随后进行的机制审查提前到今年，使其与碳信用审查同步，从而更早地发布政策公告。这将为投资者提供他们迫切需要的确定性。
6：将自然纳入碳信用范畴
将碳信用与促进自然生态成果挂钩，可以提升其价值主张。
从目前单纯关注碳，转变为“自然向好型碳信用”，将奖励土地所有者利用其土地储存碳并恢复栖息地。这种转变也将对碳信用价格产生上行压力。
政策是工具，但其最终作用的对象是这片土地和生活其上的人们。不管是调整一个税率数字，还是降低一个排放门槛，这些技术性的微调背后，实际上是在与某种巨大的惯性进行角力。这种惯性既来自既得利益的经济结构，也来自人们习以为常的生活方式。或许，真正的挑战从来不在于找不到那六种、甚至六十种解决方案，而在于是否有足够的勇气，去直面转型期必然伴随的阵痛，并在风暴来临前，为未来筑起一道真正坚固的堤坝。
史蒂夫·哈特菲尔德-多兹
澳大利亚国立大学公共政策名誉教授
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