地方经济发展离不了县级政府的发力，可这些年不少县级政府都被财政缺口的问题缠上了，手里的钱远不够花，显性的、隐性的债务越积越多，还钱的能力却跟不上，慢慢陷入了“越花钱越缺钱，越缺钱越想办法找钱”的透支状态。

其实县级财政的这种困境，不是一天两天形成的，也不是单纯的“没钱”那么简单，背后是县级政府要完成的任务和自身挣钱、用钱能力不匹配的结构性问题，而县级政府为了填补财政缺口想的各种办法，本质上只是把缺口转来转去、摊给别人，甚至让缺口变得更大，最后慢慢变成了对政府自身资源、老百姓信任、金融系统信用的全面透支，这就是我们说的“透支型政府”。

很多人研究县级政府的债务问题，要么盯着银行贷款这类能算清的债务，忽略了拖欠工资、工程款这些没明着记的债；要么只是就债务说债务，没把它和整个财政体制、地方治理结合起来；还有的把债务形成、债务风险、怎么解决债务拆开来研究，没找到能把这些问题串起来的逻辑。

其实看县级财政的问题，核心要搞懂三个事：县级财政的缺口到底是怎么来的？为啥缺口一出现，县级政府就必须自己想办法 “找钱”？县级政府又是怎么找钱的，这些办法又为啥会导致透支？把这三个问题弄明白，就清楚县域财政危机和透支型政府的来龙去脉了。

一、县级财政的缺口，根源是“事多钱少能力弱”

县级财政会出现一直补不上的缺口，核心原因就一个：县级政府要干的事，和自己能自主支配的钱、能掌控的经济资源完全不匹配，这种不匹配不是临时的，是结构性的，只要这个矛盾在，缺口就会一直存在。

不管是过去还是现在，县级政府都有要完成的核心任务，这些任务会跟着时代变。建国初期，要帮着搞工业化、搞国防备战，建工业和经济体系；改革开放后，核心就是拼GDP，让地方经济涨起来；现在又多了县城城镇化、乡村振兴这些事。这些任务不是县级政府自己定的，大多是上级一层一层往下布置的政治任务，可完成这些任务需要花钱，上级却不会把钱给够，县级政府得自己想办法凑钱。

而县级政府能自己说了算的财政能力，说白了就看三个方面。第一，自己能挣的钱能覆盖多少日常开支。这和地方的资源禀赋直接相关，比如有的县有矿产、有特色产业，能收上来的税就多，自己的钱够花，财政状况就好；有的县没什么产业，全靠种地，收不上什么税，自己的钱连发工资、保基本运转都难，更别说搞建设了。这里说的“自己的钱”，只算县级政府能自由支配的预算内收入，那些上级给的转移支付，还有卖地的钱，都不算，因为这些钱要么有指定用途，要么不是稳定的收入。

第二，县级政府能管多少经济上的事。经济方面的权力，比如能不能定产业政策、能不能管税收分配，都是中央说了算，中央会根据情况收权或者放权。如果中央放权，县级政府能自己管的经济事多，那手里的钱基本能自己说了算，挣钱的能力也能发挥出来；可如果中央收权，县级政府说了不算，就算能挣点钱，也没法灵活用，实际的财政能力就打了折扣。

第三，手里的钱能不能灵活用。上级会给县级政府一些转移支付的钱补缺口，但这些钱大多是“专款专用”，比如给的教育经费只能用在学校，给的农业补贴只能用在农村，一分都不能挪作他用，这就是“死钱”。更关键的是，很多上级的项目，要想拿到补贴，县级政府得自己先出一部分配套资金，这就意味着县级政府要从自己本来就不多的、能灵活用的“活钱”里抽一部分出来，最后活钱变死钱，手里能自由支配的钱反而更少了。

这三个方面合在一起，决定了县级政府的财政实力，而这份实力永远赶不上要完成的任务，结构性的缺口就这么出现了，这也是县域财政危机的根本原因。

二、为啥县级政府只能自己“找钱”？没钱也得干事的现实压力

要是放在一些西方国家，地方政府缺钱了，中央政府会把缺口的钱补够，地方政府不用自己瞎折腾，但在我们国家，县级政府缺钱了，只能自己想办法动员资源填补缺口，这不是现在才有的情况，从古代就有雏形，再加上现在的政治压力，让县级政府就算缺钱，也必须硬着头皮干事、找钱。

首先，从体制上来说，一直是“上级派活，下级自己凑钱”，这就是老话里说的“属地管理”。古代朝廷就是这样，把治理地方的事派给地方官，却只收固定的税，留给地方的钱只够发官员工资、维持基本运转，地方要搞建设、办其他事，朝廷不会额外给钱，地方官只能自己想办法。现在的情况也差不多，上级把各种事权一层一层往下发包，县级政府要承担辖区里的教育、医疗、基建、民生等所有支出责任，可上级给的转移支付永远补不上缺口，甚至很多时候是“只给政策不给钱”，县级政府不能不干事，只能自己动员资源找钱。

这种体制下的财政，说白了就是“不完全财政”，上级只保证自己的财政需求，却不保证下级完成任务的钱够不够，核心就是想让下级尽量自己解决问题，减少对上级的财政依赖。就算是现在的转移支付，也不是为了补全县级的财政缺口，更多是为了缩小地区之间的贫富差距，比如给中西部的补贴，是为了让这些地方能跟上发展，不是为了让县级政府能轻松完成所有任务。而且转移支付里的专项资金占比特别高，县级政府根本没法灵活用，钱给了，缺口却还在。

其次，县级政府还有着实打实的政治压力，就算没钱，也得主动找事干、找钱花。现在的干部晋升，看的是业绩，县与县之间、干部与干部之间，都在比谁干的事多、谁的政绩亮眼，这就形成了一种“业绩竞争”。为了能升官，县级干部会主动给自己加码，定更高的发展目标，就算地方财政没能力，也会想办法上项目、搞建设。更关键的是，县级政府花钱超了、欠了债，也没有硬性的约束，不用干部个人担责，一届政府欠的债，能留给下一届还，所以很多地方会有“投资饥渴”，总想搞大项目、大建设，财政缺口自然就被放大了。

不管中央对地方的经济权力是收还是放，县级财政的缺口只会越来越大。中央放权的时候，县级政府想拼业绩，会主动扩大支出，缺口变大；中央收权的时候，县级政府的挣钱能力、用钱能力被限制，可上级的任务一点没少，缺口还是会变大。不管哪种情况，县级政府都得自己动员资源填补缺口，这就成了一种必然。

三、县级政府的“找钱”办法，其实是把缺口转出去、摊开来、搞大了

县级政府为了补财政缺口，会想各种办法动员资源，说白了就是从三个地方找钱：政府内部、社会层面、金融系统。但这些办法都不是真的把缺口补上了，而是把缺口从县级政府这里，转移到了政府的其他层级，扩散到了老百姓和社会身上，甚至通过借贷款的方式，让缺口越滚越大，最后引发更多问题。

（一）从政府内部找钱：把缺口在体制内转来转去

这种方式就是在政府系统内部腾挪，把县级的财政缺口，转给乡镇、转给上级，甚至转给政府自己的工作人员，说白了就是“拆东墙补西墙”。

一种是把缺口往下转，转给乡镇政府。上级给县级的项目，会要求县级出配套资金，县级就会把这个要求再转给乡镇，让乡镇自己凑钱；还有的县级政府会截留上级给乡镇的转移支付，把本该给乡镇的钱扣下来，补自己的缺口，结果乡镇政府手里的钱就更少了，连基本运转都难，更别说搞公共服务、乡村建设了，最后县级的缺口补上了，乡镇的缺口却变大了。

一种是把缺口往上转，转给上级政府。县级政府会想尽各种办法跑项目、争资金，不管是什么项目，先争过来再说，拿到的项目资金，往往不会按项目的原本用途用，而是被挪来补县级政府的日常开支、完成其他政治任务的缺口。为了凑够项目的配套资金，县级还会把多个项目的资金整合在一起，用一个项目的钱补另一个项目的缺口，本质上就是把本该自己承担的缺口，又抛回给了上级。

还有一种是把缺口向内转，转给政府自己人。最常见的就是拖欠工作人员的工资，晚发一个月工资，县级政府就能多一笔钱灵活用，这在一些中西部的乡镇特别普遍，工作人员的工资本来就不高，还经常被拖欠，生计都成问题；还有的地方会变卖政府的固定资产，比如卖办公用房、公车、乡镇企业的厂房土地，甚至一次性把山林、水库的承包权卖出去，相当于 “吃家底”，把眼前的缺口补上了，却让政府失去了长期的资源。

（二）从社会找钱：把缺口摊给老百姓和整个社会

这种方式就是把政府内部的财政缺口，扩散到社会的各个角落，让老百姓、企业、社会资本一起来承担，看似把缺口摊薄了，实则让更多人受影响，最后损害的还是老百姓的利益。

早年间，为了搞工业化、搞生产，县级政府会动员社会的人力和物资，比如组织老百姓搞大生产、炼钢铁，甚至把老百姓家里的铁锅、脸盆、门锁这些铁器都收上来炼钢铁，老百姓牺牲了自己的生活资料，来填补政府的财政缺口，可最后不仅没炼出能用的钢铁，还耽误了农业生产，造成了不小的损失。

后来，县级政府开始从企业和资本上找钱。八九十年代靠乡镇企业，县级政府帮企业贷款、搞扩张，从企业的税收里挣钱补缺口，根本不管企业赚不赚钱，最后企业垮了，财政缺口就从政府扩散到了企业；再后来乡镇企业不行了，就靠招商引资找民营企业，有的地方甚至违规减免税收、先征后返，把财政缺口暂时转嫁给其他纳税人，最后还是让招商来的企业扛下了缺口；发达一点的县，还靠“土地财政”，卖地、搞房地产，从土地出让金、建筑业税收里挣钱，可现在土地市场遇冷，卖地的收入少了，缺口就又扩散到了城投公司身上，让城投公司陷入财务危机。

而那些欠发达的县，办法就更直接了，要么靠向老百姓收费、摊派、罚款，甚至打白条、赊账，把缺口直接转嫁给农民和普通商户；要么靠卖土地建设指标，把城乡建设用地的指标卖出去换钱，可指标卖不出去的时候，那些因为宅基地复垦拆了房子的农民，就成了最终的受害者；还有的县把优质的学校、医院都搬到县城，吸引农民进城买房，靠农民的房贷挣钱补缺口，最后县级的财政缺口，变成了农民家庭的经济缺口，不仅损害了农民利益，还把城镇化政策搞偏了。

（三）从金融系统找钱：让缺口越滚越大

这是最常见的方式，就是找银行贷款、成立融资平台，甚至借民间高利贷，从金融系统里拿钱补缺口。但这种方式和前两种不一样，前两种形成的是“隐性债务”，比如拖欠工资、工程款，就算还不上，债主大多只能自己认栽，政府不用承担太多利息；可从金融系统借钱，形成的是“显性债务”，有借条、有利息，还不上的话，债务会跟着利息越滚越大，本来的财政缺口不仅没补上，反而被彻底放大了。

早年间，银行的人事和资金都归地方管，县级政府能直接让银行给企业、给政府贷款，很多贷款最后都成了呆账、坏账，银行的钱打了水漂；后来银行脱离了地方的直接控制，县级政府就成立各种城投公司、担保公司，用土地做抵押向银行贷款，把钱用来搞基建、旧城改造。如果房价、地价一直涨，政府还能靠卖地还钱，再用新的土地抵押贷款，暂时维持平衡；可一旦城市建设停了、房价跌了，政府就还不上贷款了，只能陷入 “借新债还旧债” 的恶性循环，最后县级的财政缺口，就变成了银行的呆坏账。

更关键的是，县级政府贷款根本没有硬约束，一届政府借的钱，下一届政府还，借钱的干部不用担责，甚至能靠贷款搞的建设出政绩、升官，所以县级政府根本不担心还不上钱，反而愿意透支金融信用去借钱；而银行都是国有，就算政府还不上钱，中央最后大概率会兜底，所以银行也愿意给县级政府放贷，最后整个金融系统的风险都被拉高了。

四、缺口越补越大，最后变成了全面的“透支”

县级政府想尽办法动员资源补缺口，可最后缺口不仅没补上，反而让政府陷入了全面的透支，从政府自身的运转，到老百姓的信任，再到金融系统的信用，都被过度消耗了，这就是“透支型政府”的核心问题，而这种透支，会引发一系列的治理风险。

首先是政府自身资源的透支，连基本运转都受影响。在一些中西部的县，为了补缺口，政府变卖办公用房、公车，最后连办公的地方都没有，只能借学校、民房办公；拖欠工作人员工资的情况更是普遍，基层公务员、事业编的工资本来就不高，刚入职的公务员一个月也就三千块左右，副科级干部干了十年，月薪也才四千多，工资一拖欠，工作人员的生计都成问题，工作积极性自然就没了，甚至会出现上访的情况，基层治理的队伍先乱了。

其次是社会信任的透支，老百姓对政府失去信心。政府要动员社会资源，总会给老百姓许一些承诺，比如搞建设能让日子变好、搞城镇化能让农民过上城里人的生活，可最后这些承诺大多落不了地，反而让老百姓承担了财政缺口的代价。比如早年间大炼钢铁，许诺了美好的发展前景，最后却耽误了农业、让老百姓没了生活资料；还有的地方搞基建，欠了包工头的工程款，最后政府干部躲债、耍无赖，让老百姓觉得政府没信誉。这种情况下，老百姓对政府的信任会一点点被磨掉，甚至会引发社会矛盾，基层的稳定就没了保障。

最后是金融信用的透支，威胁整个金融系统的安全。县域政府是地方负债的主力，贷款还不上、债务逾期成了常态，而这种透支有体制上的问题：政府贷款不用个人担责，银行放贷有中央兜底，最后就形成了“政府敢借、银行敢贷”的局面。对于大部分中西部的县来说，本身没什么产业和资源，搞基建的钱大多投到了学校、医院这些公益性领域，不能产生收益，根本没能力还钱，最后城投公司进入偿债高峰期，银行的呆坏账越来越多，一旦出现连锁反应，就会对整个金融系统造成冲击，甚至引发次贷危机。

五、破解县域财政困境，关键要“实事求是”

县级财政的缺口和透支问题，不是现在才有的，从古代的地方财政，到建国后的县域治理，这种“事多钱少、自己找钱”的状态一直存在，背后的结构性矛盾不是一朝一夕能解决的。而县级政府的缺口动员，本质上是在自上而下的压力下，一种超越财政本身的找钱行为，和西方国家的地方政府举债完全不一样：西方国家的地方政府举债，是为了满足老百姓的需求，还有民众的监督，不会随便透支；而我们的县级政府举债，是为了完成上级的政治任务，甚至把老百姓当成动员的对象，最后很容易陷入悬浮于社会需求的透支，浪费大量的治理资源。

要破解这个问题，让县级政府摆脱“透支型”的状态，核心就四个字：实事求是——别高估能力、别定虚目标、别乱压任务。

第一，别高估县城的发展能力，不盲目跟风搞建设。很多县城是人口净流出的地方，经济体量小、产业基础弱，根本没法和一线城市、省会城市，还有东部的百强县比，这些县城要是硬学大城市搞工业园区、搞大规模城镇化，最后只会越建越缺钱，债务越积越多。县级政府要认清楚自己的家底，有多大能力办多大事，别为了政绩搞“面子工程”。

第二，给县域发展定实际的目标，改变考核方式。中西部很多欠发达的县，盲目招商引资、搞大建设，投出去的钱收不回来，最后造成公共资源的浪费。这些县的发展目标，要跟着人口流动、产业分布来，比如重点搞农业、乡村振兴、基本民生保障，而不是搞大工业、大城建。同时，对县级政府的考核，要少看GDP，多看重生态保护、公共服务、民生改善这些综合指标，让干部不用再为了拼业绩盲目花钱、举债。

第三，别把所有事都变成政治任务，给县级政府留足自主空间。县域财政缺口的根源，就是不切实际的政治目标和层层加码的任务压力，上级政府应该把握大方向就行，比如定好乡村振兴、城镇化的整体要求，至于具体怎么干、先干什么后干什么，让县级政府自己决定，别搞精细化的指标考核，别让所有治理事务都泛政治化。只有给县级政府足够的自主空间，让投融资回归市场化，不是靠行政命令搞建设、找钱，才能从根源上不让县域财政的缺口越变越大。

县域财政的问题，说到底是央地关系、地方治理的问题，不是单纯的财政收支问题。只有让县级政府的“事”和“钱”匹配起来，让发展目标和实际能力匹配起来，才能让县级政府摆脱透支的状态，真正发挥出基层治理的作用，而不是一直被财政缺口牵着走。