提到财政供养人员，很多人第一反应是公务员或事业单位正式员工，但其实官方口径更全面——财政供养人员包括三类：编制内工作人员、离退休人员和编外人员。这三类人群共同构成“三合一”的财政供养体系，近年的变化恰恰藏在这三类人的增减里。
2004年到2020年，全国财政供养人员从5212万增长到6846万，增加了1600多万。但拆解结构会发现关键变化：在职编内人员其实在下降，说明中央“严控编制”的政策确实落地；离退休人员从1468万涨到2687万，翻了近一倍；编外人员从215万涨到442万，也实现翻倍增长。真正让财政压力上升的，不是编内人员扩张，而是离退休人员的爆发式增长，叠加编外人员的快速膨胀。
离退休人员增长的核心逻辑很现实：一方面是人均寿命延长、老龄化加速；另一方面，上一代公务员和事业单位人员正集中进入退休高峰，这一趋势短期内不可逆。编外人员暴涨的原因更直接：编制管控越来越严，但基层事务并没有减少，反而因社会治理需求增加而更繁杂。为了完成工作，只能通过招聘编外人员补充人力——一个城市的编内规模基本固定，但编外人员的人力成本却在持续增长。
除了结构问题，财政供养人员的空间分布也有鲜明特点：西部高、东部低。简单说，人口越少的地方，财政供养比例越高；人口越多的地方，供养比例越低。比如西部某县2019年常住人口仅3.02万，财政供养人员却达6000余人，“官民比”接近1:5。背后的原因很现实：财政供养人员流动性极低，基本是本地户籍、本地编制、本地退休，不会随人口流动；年轻人不断从西部流向东部，但财政供养人员留在原地，导致“人走编制不走”，人口减少后供养率自然上升。而珠三角、长三角等人口流入地，需要服务更多群众，却因编制紧缺只能靠编外人员补充，进一步推高了编外成本。
要缓解财政压力，单纯“砍编制”治标不治本。关键要解决三个深层问题：一是离退休人员负担的转轨与精算平衡，比如鼓励具备能力的人员自愿推迟退休，特别是核心岗位和高学历人才；二是编外人员的规范与压缩，防止“人减费增”；三是人口流动引发的区域供养错配，根据常住人口流入流出调整编制，避免西部负担过重、东部编外成本攀升。同时，还要提高政府行政效率，精简机构设置，减少重叠管理，真正把钱花在“刀刃上”。
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