杜鲁门未经国会授权即对朝鲜开战创美国历史先例|共和党|参议院|国会|杜鲁门|罗斯福|美国大选结果

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美国的战争决策权由国会掌握，战争指挥权归于总统，这是由美国宪法规定的。

在朝鲜战争之前的历次重大战争中，战争决策权基本是由国会行使和控制的。朝鲜战争爆发之后，杜鲁门总统完全未与国会磋商也未请国会批准就将美军投入了战斗，从而将美国引入了其历史上第一场既未宣战也未经国会批准的大规模战争中。

他的战争决策行为与模式与美国宪法及有关法律的规定相去甚远，也与美国历史上的战争决策模式大相径庭，在美国战争决策史上开创了由总统而不是国会决定战争的先例，对美国的战争决策权和之后的战争决策模式产生了极大影响。

以朝鲜战争为分水岭，国会在战争决策中的地位和作用发生了根本性变化，由独霸战争决策权转为战争决策中的次要角色，而总统则开始成为事实上的战争决策者。

战争决策权原本只在美国宪法中有所规定，由于联合国宪章的出现，国会为保障自己的权力，于1945年通过了《联合国事务参与法案》，对战争决策权加以明确。但自朝鲜战争以后，联合国授权却成了总统不经国会同意参战的重要依据。

涉及总统的战争权力，宪法中只有一条规定：“总统为美国陆、海军总司令，民兵在征召服役后亦归总统统帅”。

这样，宪法事实上将战争权力划分为战争决策权和战争指挥权，决策权力为立法权力，隶属国会，指挥权为行政权力，归于总统。

上述权力的划分和解释，在宪法起草和交付各州批准的过程中获得了一致认同。虽然后来行政部门（总统）和支持总统拥有战争权力的人，在朝鲜战争以后对宪法起草和批准过程中有关战权的争论作了有利于扩大总统权限的解释，但“围绕宪法中关于战争权力条款的争论和投票表明，只有国会才有权发起战争，总统被明确排除了战争决策权力，总统仅被授予了反击入侵的权力。”

在关于战争权力条款的草案中，国会一开始被授权“开战”。查尔斯·平克内提出国会立法程序“太慢”，无法应付紧急情况，麦迪逊和艾尔布力奇·盖里随即提议，将“开战”改为“宣战”，使总统可以“有权反击入侵”。

卢福斯·金对此改变的解释是，“开战”会使国会参与到“执行战争”的行政事务中，作为立法机构，国会只应负责战争决策，而让行政部门去“执行战争”。经此解释，麦、艾二人的提议以9对1的比例获得通过。期间，皮尔斯·巴特乐曾提议授予总统“开战”的权力，但无人赞同，罗杰·谢尔曼表示反对：“总统应有权反击入侵，但不能有权开启战端”。

盖里说他“从没想到在共和制的国度里会有人提议赋予行政部门单独宣战的权力”。乔治·梅盛发言“反对将战权授予总统，因为无法完全相信总统。”

在随后各州批准宪法的过程中，上述共识也一再被重申。在宾夕法尼亚州，詹姆斯·威尔逊指出：

1945年在I旧金山通过的联合国宪章第7章第42条规定：安理会“得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全，此项行动包括会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动”。第四十三条规定，会员国在安理会发令时，可“依特别协定供给为维持国际和平及安全所必须之军队，”“特别协定应规定军队之数目及种类，其准备程度及一般驻扎地点”，特别协定“应由安理会与会员国或若干会员国之集团缔结之，并由签字国各依其宪法程序批准之”。

同年，在参议院审议批准联合国宪章过程中，就“特别协定”应“由签字国各依其宪法程序批准”的解释问题爆发了激烈争论，焦点是“特别协定”应以条约对待，由参议院批准还是应由两院共同以立法形式批准，杜鲁门总统在波茨坦获悉争议之后发回一封电报，承诺在谈判该类协定时他“将请求国会以适当的立法形式予以批准”。因此达成谅解，参议院得以通过了联合国宪章。

同年，美国国会又通过了《联合国事务参与法案》，规定了美国参与联合国事务的具体程序和细则。法案第6节明确规定，“授权总统与安理会谈判（宪章第43条规定的）特别协定，协定须经国会以法律或联合决议的形式批准”。

1949年，国会又对上述法案做出修正，在第6节后加入第7节，授权总统可以应联合国之邀提供部队参加“和平解决争端”，但只限于“担任观察员、警卫和非作战任务，一次不超过1000人”，并明确此授权“不包括联合国宪章第7章所列之军事部署”。

因此，无论是联合国宪章还是《联合国事务参与法案》都未授予总统经联合国批准即可动用美国军队投入战争的权力，战争决策权仍然属于国会。

从宪法生效到冷战开始的大约160多年间，虽然也有许多未经国会授权的武装冲突，但多限于与加勒比海小国之间，规模有限，而且大部分是连总统也未事先授权或知晓的指挥官们的现场决定。在所有大规模的武装冲突中，战争决策权基本上掌握在国会手中，国会多以宣战或立法授权的形式行使战争决策权力。

1798-1800年与法国的海上冲突，是美国建国后经历的首次严重冲突。

由于没有公开宣战，这次战争在美国历史上被称为“准战争”。但是，这次战争实际上事先获得了国会的一系列授权，战争决策权一直掌握在国会手中。

“冲突一开始，亚当斯总统就召集国会举行特别会议，磋商决定他们认为能够保障合众国安全的措施，国会随后通过了十多项法律，授权总统进行战争”。

“在军事方面，亚当斯极少在未事先获得国会批准前采取行动”。

与地中海沿岸非洲国家的所谓“野蛮国之战”跨越了杰斐逊和艾迪逊两任总统，作为国会权力提倡者和拥护者的他们，更是对国会的战争决策权尊重有加，军事行动均事先取得国会授权。

美国公开宣战的第一次战争是1812年开始的与英国的“第二次独立战争”，战争实际上完全是由国会决定进行的，主张与英国开战的主要是来自西部和南部各州的议员。艾迪逊总统一开始不主张战争，但国会的压力太大，总统不得不同意，因为在他看来，“战争决策是一项重大问题，宪法明智地规定了由政府的立法部门去决定”。

1846-1848年的美国和墨西哥之间的战争，是美国公开宣战的第二次大规模全面战争。因波尔可总统命令美军有意挑衅，美墨之间爆发了冲突，波尔可遂到国会宣称“墨西哥跨过了美国的边界，入侵了美国领土，并在美国领土上杀害了美国人”，国会因而宣布：“鉴于墨西哥的行为，墨西哥和美国已处于战争状态。”波尔可总统虽然挑起了冲突，但他并未声称自己有权决定战争，而是要求国会宣战。

事后国会两院于1847年开始对战争原因进行调查，众议院在1848年投票通过了对总统的指责，宣布“美国总统以违宪和不必要的方式引发了战争”。

南北战争爆发时，国会处于休会期，林肯总统发布命令征召了各州民兵并对反叛各州进行封锁，但总统对自己是否有权做出上述决策并不太肯定，国会复会后他向国会做出解释，国会以立法形式对林肯总统的行动进行了追认。

1898年爆发的美国和西班牙之间的美西战争是由国会主动提出和决定的，“麦金莱总统不情愿地被美国国会‘引导’入了战争之中，美西战争的爆发是国会的意志体现，而国会是顺应了民意，这一点毫无疑问”。

美国参加第一次世界大战的决策，虽有威尔逊总统的作用，仍然是由国会做出的。大战一爆发，威尔逊就宣布美国将保持中立，但由于德国的无限制潜艇战政策，美国开始倾向英国。在德国拒绝放弃无限制潜艇战之后，威尔逊于1917年2月断绝了与德国的外交关系，并要求国会授权他武装美国商船，执行“武装中立”的政策。

鉴于德国潜艇依然攻击中立商船，“武装中立”已不可行，总统于4月2日召集两院特别联席会议，要求国会对德国宣战，四天以后，参众两院分别经过辩论和投票，决定对德宣战。

第二次世界大战爆发以后，虽然罗斯福总统内心一直认定美国需要加入同盟国作战，但由于中立法案和战争决策权的限制，他不得不煞费苦心，用“租借法案”给盟国以力所能及的帮助，而美国参战的战争决策，一直等到日本偷袭珍珠港之后，方由国会两院以正式宣战的方式做出，第二次世界大战也成为以国会为主决定并公开宣战的最后一场战争。

1950年以前，“从未有法官、总统、议员或评论家提出总统有法定权力发起战争”，但朝鲜战争彻底改变了这种情况，杜鲁门总统在战争爆发后将国会排除在战争决策之外，首开了总统决定战争的先河。1950年6月24日朝鲜战争爆发。

当天杜鲁门不在华盛顿而是在密苏里州的家乡独立城度周末。6月25日下午，应美国要求，安理会召开会议并通过决议，呼吁交战双方立即停止冲突，撤回三八线。傍晚，杜鲁门返回华盛顿，并立即召开国务卿、国防部长、三军部长和参谋长联席会议成员会议，讨论对策。

26日，杜鲁门宣布，“根据安理会的决议，美国将全力支持安理会制止对和平的严重破坏”，当日傍晚，杜鲁门命令美国海空军投入战斗，命令立即生效并执行。

这是美国迈入战争的第一步。

27日中午，杜鲁门召集国会部分领袖和部分相关委员会成员，向他们通报了情况和自己的决定，并拿出一份总统关于决定将美军投入战斗的公告给他们念了一遍。公告宣布：“安理会号召联合国所有成员提供一切援助以贯彻安理会决议，因此，我己命令美国海空军向韩国政府军提供保护和支持。”

议员们还被告知美国海空军部队已投入战斗，但政府并不准备投入陆军部队。没有议员对总统的决定提出批评，公告在会议进行期间即向全国和世界发布。

需要指出的是，杜鲁门在公告中所引用的安理会第二次会议决议当时并不存在，总统公告发布几个小时以后第二次会议才得以召开，而号召联合国所有成员提供一切援助的会议决议更是直到晚上11点45分才得以通过。

对此，国务卿艾奇逊在其回忆录中也承认不误：(26日晚)总统关于美军参战的“命令立即发出并得到执行。原定星期二(27日)上午召开的安理会会议因印度代表要等待国内指示而推迟到下午，这样一来，号称是支持27日决议的美国的一些（军事）行动，实际上在决议做出之前就已发布命令并实施了”。

下午，两院议员们得知总统决定后大部分表示支持，但参议院中以亚瑟·沃特金斯为代表的几个议员对总统的决策权提出了质疑，认为总统应事先知晓国会并取得国会同意，而不能将国会排除在决策过程之外。

28日下午，参议员罗伯特·塔夫特在参议院发表演讲，对杜鲁门的决策提出了最重要的批评，指责总统在决定参战之前未取得国会授权，仅仅是通知部分议员他已做出了违背宪法的行政决定，给了国会一个既成事实。

他还提出对此问题进行全面辩论，因为杜鲁门的“决定是总统对部队使用权力的彻底僣越，如果连参议院都不加抗议和阻止就让事情过去的话，那我们就是彻底永远地终止了宪法单独赋予国会的宣战权”。

另有几个议员发言，提出总统可以指挥美军在38度线以南作战，但无权进入以北地区。

29日，杜鲁门在新闻发布会上面对美国是否已处于战争之中的提问时否认美国已投入战争，他借用在场的一位记者的说法，称美军的行动是联合国的“警察行动”。

但这一说法随即被他自己的决定推翻。当天晚上，杜鲁门决定美国海空军攻击38度线以北地区的朝鲜军事目标，并授权投入陆军占领釜山的港口、机场和通信设施。

30日晨，杜鲁门批准立即从日本派遣一个加强团的陆军作战部队入朝参战，上午，他决定尽快派遣两个陆军师奔赴前线并发布了命令。至此，杜鲁门已在未经国会批准的情况下将美国投入了一场大规模的战争当中。

中午，在做出上述决定之后，总统召集部分国会领袖和议员进行第二次情况通报，宣布他已命令美军地面部队保卫南朝鲜。

在场的共和党参议员肯尼斯·惠理表示反对总统的决定，认为总统应当在将陆军投入作战之前事先咨询国会。白宫也向媒体正式宣布了总统的最新决定。

下午，惠理在参议院继续批评总统未经国会授权却按联合国决议行事，认为总统应事先召集国会联席会议，寻求国会支持。但他同时申明，他并不指责总统的动机，只反对总统做出决定的违宪方式，并不反对决定本身。

7月3日，在国务院代表政府所作的正式解释中，联合国安理会的决议和总司令的宪法权力被宣布为总统未经国会批准而参加朝鲜战争的法律依据。按国务院的说法，“作为美国军队总司令，总统对军队的使用拥有全权”。

朝鲜战争以后，这两条就成了总统们行使战争决策权的重要论据。

美国参加朝鲜战争的决策是由总统在短时间内一个人做出的，国会未能参与其中。杜鲁门对战争决策权的行使，既与美国宪法规定南辕北辙，也违背了联合国宪章和《联合国事务参与法案》，更与美国历史上战争决策权由国会行使的传统大相径庭，因而从一开始就招致了不少批评，朝鲜战争更被称为“杜鲁门先生的战争”。

因为这些原因，杜鲁门政府从未公开承认朝鲜战争是战争，1952年11月，在艾森豪威尔已因提出结束战争的口号而当选为总统之后，杜鲁门仍滑稽地坚持这场双方投入几百万兵力、已持续两年多且仍在进行的战争“不是战争”，是“联合国为阻止侵略的警察行动”，以至于1953年春天，联邦地方法官哈里·威斯托佛在审理与朝鲜战争有关的一起案子中写到：“我们十分怀疑，这个国家还会有人觉得正在朝鲜进行的这场冲突不是战争而是其他什么东西。”

表面上看来，朝鲜战争爆发突然，战争局势发展极快，总统必须迅速做出决策，而征得国会同意会拖延时间，影响战局。

但这只是表面现象，其背后有着更深层次、更为复杂的原因。

一方面，威尔逊和罗斯福总统在一战和二战爆发前已开始运用总统的权力和影响对美国的战争决策发挥重大作用，总统已经能够“引导”国家进入战争，强势总统已开始凸现，而杜鲁门个性又坚定果断，有些独断专行，不太喜欢国会拖泥带水的风格；另一方面，由于一战后国会阻挠《凡尔赛条约》的通过，美国未加入国联，使美国在一战后未能在国际舞台上发挥与其实力相应的作用，加之中立法案的通过，使罗斯福总统和美国未能对纳粹势力的发展做出及时反应。

从而促进了二战的爆发，对这些历史教训的反思和懊悔，使得许多人和一些国会议员相信，总统掌握的信息和情况比国会更多，行政部门在外交和战争方面比国会更有经验，因而在突发危机时比国会更适合作决策，在当时东西方对抗的不稳定局势下，这种看法尤其普遍。

再一个原因，也是最重要的原因，是当时的冷战背景，朝鲜战争爆发时美国国内反共意识盛行，两党在极力反共的外交战略上业已形成共识，在国际和国内政治双重背景下，大部分国会议员不敢在突发危机面前挑战总统的决策，害怕被人指责为不爱国或对共产党软弱，因此，当时绝大多数议员对杜鲁门的决定是支持的，来自少数共和党议员的批评，也仅限于总统未事先征得国会同意这一点。