编者按
春回大地，万象更新，第十期“国研睿观察”如约而至。人生百年，立于幼学。本期，我们将目光投向“最柔软的群体”——孩子。在国务院发展研究中心社会和文化发展研究部，有一支小而精的研究团队，长期深耕儿童早期发展领域。从学前教育的体系优化，到普惠托育的政策拓荒，他们的研究既关乎民生温暖，也关乎国家发展。稿件见报正值冬春交替，当我们讨论孩子、讨论明天时，字里行间涌动的，是一份投向未来的温热希望。
■中国经济时报见习记者 姚俊臣 ■记者 张一鸣
俗话说，三岁看老。儿童早期发展，被普遍认为是影响个体一生的重要起点。正因如此，3—6岁幼儿的学前教育长期处于公共政策与理论研究的聚光灯下，但同属于儿童早期发展的0—3岁婴幼儿托育，却在相当长的一段时间内未得到足够重视。
从儿童发展规律看，托育与学前教育是同一生命历程中的连续区段。但从政策研究的角度看，二者面临着完全不同的现实起点与制度条件。正是这种“高度关联，但又十分特殊”的张力，使托育研究成为一个无法套用学前教育逻辑、照搬学前教育模式的议题。
2019年，随着国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》），托育服务正式进入国家政策议程，“托育元年”由此开启。在促进人口高质量发展的国家战略背景下，托育服务应当如何定位、如何推进，成为亟须回应的现实问题。
围绕这些问题，国务院发展研究中心社会和文化发展研究部（以下简称“国研中心社文部”）课题组，早在政策破冰之前就已经关注托育议题，并在这片正在兴起的领域扎根多年……
理解关联性：共同促进人口高质量发展
托育研究的起点，源于一次“无心插柳”的调研经历。
2015年，在一场地方政府组织的学前教育多部门座谈会上，当地卫生计生部门介绍了正在推进的“医育结合”工作。这引起了研究人员的注意，并且意识到，儿童早期发展并不是割裂的阶段，而是一个连续的谱系。
“从宏观政策目标看，托育和学前教育并没有本质区别。”国研中心社文部研究员佘宇对中国经济时报记者表示，“两者都是在国家政策框架下，服务于人口高质量发展这一共同目标。”
这一判断有着清晰的政策逻辑和深厚的思想基础。党和政府历来高度重视儿童早期发展工作，党的二十大提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”，强调投资于物和投资于人紧密结合。近些年，国家层面的政策“组合拳”更是持续推出：育儿补贴、免费保教费、扩大疾病救助范围、提高困境儿童养育标准……国家正在用真金白银，表明“投资儿童就是投资未来”的立场。
放到更长的时间维度看，中国本土的儿童教育思想同样强调早期发展的整体性与连续性。采访中，佘宇多次提到儿童教育家陈鹤琴。早在20世纪20年代，陈鹤琴就在南京创办中国第一个幼稚教育实验基地——鼓楼幼稚园，明确提出“幼稚期（自出生至7岁）是人生最重要的一个时期”，并认为“幼稚教育从三岁半开始已经太晚了”，如果忽视这一阶段，“健全的人格就不容易形成”，甚至会成为“国家最大的损失”。
在生命最早的地方着手，为社会的长远未来奠基。这不仅是一代代教育工作者的初心使命，也是当下托育政策研究的价值底色。佘宇指出，无论是托育还是学前教育，本质上都是通过前移公共投入的时间窗口，提升人力资本的投资回报率与质量，为社会长期发展夯实人口基础。
把握特殊性：托育不是幼儿园向下延伸
虽然政策目标高度一致，但托育与学前教育的现实起点与制度条件截然不同。
“相较于拥有几十年积淀的学前教育，托育领域几乎‘无牌可用’。”佘宇坦言。2016年原国家卫生计生委在全国10个城市开展的需求调查显示，我国城市3岁以下婴幼儿入托率仅为4.1%，农村地区几乎为零。
更为严峻的挑战，来自于托育支撑体系的系统性缺失。“托育不是简单的幼儿园向下延伸。”佘宇强调，“它更强调‘医育结合’，涉及健康监测、养育指导、安全照护与早期发展等多个维度，对专业能力和制度协同的要求更高。”
与此同时，我国托育服务长期以社会力量供给为主，民办机构占据主体，与以公办为主的学前教育体系存在明显差异；托育又涉及多个部门，尽管《意见》明确由卫生健康部门牵头，但在政策落地过程中，跨部门协同仍是困难重重。
由此，一系列关键问题日益浮现在研究人员的脑海中：如何在以社会力量为主的供给格局中强化托育服务的公共属性？如何在坚持“普惠”原则的前提下，兼顾服务质量与机构可持续发展？城市地区尚有社会力量和财政空间支撑，农村欠发达地区又该如何回应更为迫切、却更为匮乏的托育需求？
这些都是托育研究“难啃的硬骨头”。
围绕这些问题，课题组一方面广泛借鉴国际经验，比较了亚洲、非洲、美洲、欧洲几十个国家的实践做法，总结出以机构为基础、以家庭式养育为基础以及综合模式三种不同的儿童早期发展干预模式。
然后又将目光转向国内，走进上海、南京、青岛、大兴安岭地区和鄂尔多斯市，详细了解各地的管理体制、运营模式、服务内容等，梳理出“托幼一体化”“医育结合”“社区指导”等多种实践路径。
相关成果被悉数记录在2016年出版的《适宜开端——构建0—3岁婴幼儿早期发展服务体系研究》一书中。这一年，距离“托育元年”还有三年。
除了将托育与学前教育有效区分，课题组还充分考虑到托育研究内部的差异性。
“托育服务必须因地制宜、因人施策。”佘宇强调，在坚持普惠这个大原则的基础上，探索更加多样化的服务模式，不能盲目效仿。“例如，上海探索构建以‘托幼一体化’为主的托育服务供给模式得益于当地学位资源充足、公办体系完备、市级财政支持等因素，并不适用于广大农村地区。”
政策拓荒：持续深入的“托育观”
如果说学前教育领域的政策研究是不断“优化”的发展性问题，那么托育研究，就需要在一个几乎空白、基础薄弱的领域“扎根拓荒”。
2017年是我国实施“全面二孩”政策的第二年，但我国出生人口不升反降。课题组判断，这里既有育龄妇女减少的客观原因，也反映出社会矛盾端口前移，人民群众“生不起、养不起”问题突出。如何补上“幼有所育”的短板，成为摆在研究人员面前的现实课题。
课题组在持续调研和系统研究的基础上，逐步提出了一系列政策建议：例如，建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的经费投入与分担机制；明确牵头部门，理顺跨部门统筹协调机制；探索多样化的托育服务供给模式；重视困境儿童的早期发展服务等。相关成果后来以阶段性形式汇集于2019年出版的《点亮未来》一书中，为《意见》的出台提供了支撑。
在做好托育研究的过程中，研究者自身的“托育观”也在不断深化。
2019年，针对刚刚出台的《意见》，佘宇提出要科学界定不同主体在托育服务中的定位，即“家庭尽主责，社区能依托，市场有所为，政府起作用”；2020年，他表示发展普惠托育服务体系要以“调整存量、用好增量、提高质量”为重点；2021年，他进一步强调加快普惠托育服务体系建设“急不得、慢不得、等不得”；2022年，他又开始聚焦于推动三孩生育政策全面落地、构建生育友好场所和社会环境，实现托育全产业链健康可持续发展等方面，以及如何构建适应我国国情、发展阶段和中华文化的普惠托育服务体系；2025年，伴随国家育儿补贴制度的出台，他又强调指出要平衡好公共财政责任和家庭责任，努力构建家庭生育价值正向外部性的补偿机制……
“政策在快速推进，市场在不断变化，研究也必须及时跟进，甚至超前研判。”佘宇表示。近年来，国家层面逐步明确了托育服务“家庭为主、普惠优先”的核心原则，但剧烈变化的市场、迅速推进的政策，同样要求国研中心的研究者具备“快速评估、及时响应”的能力，不断提升政策研究和决策咨询工作能力和水平。
他认为，当前中国托育服务发展最薄弱、需求最迫切的，正是广大农村地区，尤其是留守儿童群体。“由于他们获得的早期发展资源最为稀缺，而给他们提供相应资源的收益也最为明显，是帮助他们打破贫困代际循环、缩小社会差异的重要手段。”佘宇说。
展望未来，托育的意义早已远超“照看孩子”的范畴，深度嵌入促进人口高质量发展的国家战略之中。因此，托育政策的研究也不仅是服务于一个逐渐兴起的领域，更是在探索一项关乎国家长远发展的基础性工程。托育研究的特殊性和难度，正源于此。托育研究的价值和意义，也在于此。
总 监 制丨王列军车海刚
监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋
主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋 帅
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