■杨红伟
党的二十届四中全会明确指出，“十五五”时期经济社会发展必须坚持有效市场和有为政府相结合，并强调要“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”“前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则”，并作出“创新监管方式”的重要战略部署，深刻揭示了监管改革与培育新动能之间的内在关联。
新质生产力以其颠覆性创新、高度不确定性及广泛渗透性等特征，正深刻重塑产业格局与竞争范式，对现有监管体系构成系统性挑战。促进其加速壮大绝非单纯技术突破或市场自发行为，需要与之适配的监管生态提供坚实保障。因此，必须深化政府监管改革，通过制度创新破除制约创新发展的制度壁垒，系统性降低从基础研究到产业化的全链条交易成本，并通过创新监管方式寻求有效应对科技创新带来的新型市场失灵，实现促进发展与有效监管之间的动态平衡，为新质生产力破茧成蝶、引领发展注入强劲动力。
深化监管改革与新质生产力加速壮大的内在逻辑
新质生产力的发展，特别是颠覆性技术的产业化，是一个从知识创造到市场价值的漫长、高风险且充满不确定性的过程。传统的、相对静态的监管模式难以适应其动态演进需求，甚至可能构成制度性障碍。深化监管改革，正是为了重塑政府与市场关系，为新质生产力的生成与扩散创造更优制度生态。
首先，监管改革是降低创新链交易成本的关键举措。新质生产力的生成链包括基础研究、应用研究、产品研究、概念验证、场景应用、产业化，每个环节都可能面临高昂的交易成本，包括合规成本、搜寻成本、谈判成本以及因制度不确定性带来的等待成本。僵化、滞后或模糊的监管规则会显著放大这些成本，延缓创新进程。通过监管改革，推行标准明确、流程优化、预期稳定的监管模式，能够为创新主体提供清晰指引，减少不必要的制度性摩擦，使各类资源要素更顺畅地流向创新活动，实质性地提升创新效率。
其次，监管改革是优化创新营商环境的必然要求。新质生产力的竞争，本质上是创新生态和制度环境的竞争。随着国际科技竞争日益激烈，一个包容审慎、激励相容、管治结合的监管环境，是汇聚全球高端创新要素、激发各类经营主体活力的“软实力”。这要求监管体系不仅要有底线思维，守住安全、质量、伦理的红线，更要具备前瞻视野和包容心态，为未知的技术探索和商业模式创新留足试错空间。推动国内监管与国际经贸规则和标准深度融合，稳步扩大制度型开放，正是为了营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，让创新活力竞相迸发。
再次，监管改革是应对新型市场失灵的有效工具。新质生产力发展需要构建在由传统产业、战略性新兴产业、未来产业互为交织组成的现代化产业体系基础上，必然伴生着新型市场失灵。例如，在前沿科技领域，存在因技术路线不明、协同标准缺失导致的“协调失灵”；因信息高度不对称、知识壁垒森严引发的“信息失灵”；关乎国家竞争力和生存权的“产业安全”挑战，以及技术滥用可能带来的“伦理规范”风险。这些新型失灵问题，单靠市场机制难以克服，需要“有为政府”通过创新监管方式，进行精准干预和引导，保障创新活动在健康轨道上行稳致远。
图片来源/新华社
现有监管体系制约新质生产力发展的现实堵点
尽管我国在优化营商环境、推进“放管服”改革方面取得显著成效，但面对国家“加快高水平科技自立自强”战略要求，现有监管体系仍存在一些亟待疏解的堵点，制约着新质生产力的加速壮大。
其一，监管的滞后性与技术创新的前瞻性之间存在张力。目前，法律法规和行业标准的更新速度往往跟不上颠覆性技术的迭代步伐。对于非线性迭代的量子科技、生物制造、脑机接口等前沿科技领域，现有监管框架可能难以完全覆盖，或沿用旧有标准和传统管理范式对其进行约束，衍生出“新技术”与“旧规则”之间的冲突，使得创新产品和服务在进入市场时面临“无法可依”或“有法难依”的处境，抑制了经营主体首创精神的发挥。
其二，监管的刚性与创新过程的不确定性难以匹配。传统监管强调事前审批和准入许可，流程固定、标准统一。然而，新质生产力的探索具有高度的不确定性和试错性，往往需要在真实场景中反复验证迭代。过于刚性的前置审批可能将大量有价值的创新构想扼杀在摇篮中，或者驱使创新主体耗费巨大资源去满足未必适用的旧有监管规范，增加了创新的制度性成本，影响了科技成果从概念验证到产业化的转化效率。
其三，监管的碎片化与创新活动的融合性不相适应。新质生产力呈现跨领域、跨行业融合发展的态势，如“人工智能+”赋能千行百业。而现行监管体制多基于传统行业划分，存在部门分割、职责交叉或空白的问题。在未来产业加速落地的当下，一个创新产品可能同时涉及工信、卫健、药监、网信等多个部门，多头管理、标准不一不仅让企业无所适从，也容易产生监管套利或监管真空，难以形成协同高效的治理合力。
其四，风险防控与激励创新的平衡机制尚待完善。确保安全与伦理是监管的底线，但若过度强调风险规避，采取“一刀切”的保守策略，则会挫伤创新积极性。特别是在数据安全、生物安全、人工智能伦理等新兴领域，如何建立既能有效防范重大风险，又能包容适度风险以鼓励探索的“容错”机制和风险分担机制，是当前监管面临的一大挑战。与此同时，部分领域监管边界不清、自由裁量权过大，也影响了创新预期的稳定性。
护航新质生产力加速壮大的监管改革路径
新质生产力的健康发展，需要有为政府与有效市场、技术迭代与场景驱动、产业创新链、数据要素与算力支撑、领航企业与配套主体耦合共生的产业发展生态，这一发展模式要求监管改革必须坚持系统观念，秉持“鼓励创新、包容审慎、守住底线”的基本原则，在技术创新与风险防范之间寻求平衡，展开深刻的适应性变革。通过放松与管控并行、包容与底线相结合的方式，为新质生产力的加速壮大提供渐进式的政策支持。
第一，强化理念创新，构建规范与激励并重的敏捷监管体系。要树立“在规范中发展、在发展中规范、以创新求安全”的动态治理思维，推行敏捷监管和响应式监管，密切跟踪技术前沿动态。积极探索非线性监管需求数智感知和预见方式，创新“技术分类－风险分级－工具匹配”的定制化监管手段，建立监管原则和规范的快速响应和动态调整机制，构建“需求感知－工具匹配－制度进化”的动态监管优化路径。对于未来产业，应借鉴“沙盒监管”模式，对应用场景加大放权力度，在持续性风险评估的安全范围内，允许企业充分测试创新的技术、产品和服务，并同步探索适配的监管规则；注重分类施策，对不同类型的创新活动采取差异化的监管强度，对未知大于已知的领域给予更多包容，对已显现重大风险的领域则严格规范。
第二，聚焦全链条赋能，打造交易成本低廉的精简监管流程。围绕新质生产力生成链，以应用场景熟化为枢纽与牵引，推进适配各阶段的精准监管改革。其核心是依据技术从实验室到市场的演进，实施动态制度供给，系统精简审批、许可、认证事项，以制度创新加速度驱动生成链高效运转。在前端，深化“揭榜挂帅”“赛马”机制，以成果转化为导向优化科研项目管理与经费监管，赋予科研人员更大自主权。在中端，加强概念验证中心、中试基地等平台建设，探索“先拨后股”等创新模式的监管支持，并配套标准、知识产权、合规咨询等“一站式”服务。在后端，针对创新产品上市，探索“绿色通道”与“监管例外”，推行基于信用承诺的简化审批。同时，全面推行“一网通办”与“智慧监管”，利用大数据与人工智能提升监管精准性，最大限度减少对创新活动的干扰。
第三，立足协同高效，健全应对新型市场失灵的现代监管框架。针对协调失灵，建立“龙头企业+行业协会+中小企业”的标准联盟，周期化共研技术标准和行业规范，强制FRAND许可并引入第三方竞争影响评估，防止标准锁定；政府以“即认即采”方式背书，实现“市场创标、政府定标、协同护标”的闭环，形成“市场孕育标准、政府赋能监管”的良性互动。针对信息失灵，推动建立跨部门、跨区域的监管数据舱，采用分级脱敏、加密计算和保险补偿三道闸门，确保数据共享不泄露且开放不滥用，让中小主体低成本验证真实数据，降低制度性信息成本。针对产业安全，健全完善外商投资安全审查、关键技术出口管制、供应链风险监测预警等体系，引入审查时限、豁免白名单、效率评估构建三重平衡阀，做到放得开、管得准和守得住。针对伦理规范，加快建立国家层面科技伦理治理框架和审查规则，形成包括伦理红线、技术认证和责任减免的联动机制，率先在人工智能、生物技术等敏感领域试点伦理沙盒，明确伦理红线，通过合规免责、违规重罚的差异化激励，引导企业负责任、高透明地创新。
第四，注重环境营造，完善有效激发创新活力的公平保障机制。要加快新兴领域立法进程，对数字经济、人工智能等率先实施“沙盒+指引”过渡法，明确鼓励创新清单、底线负面清单与动态边界，为专门立法留出压力测试期。完善公平竞争审查制度，坚决破除地方保护和行政性垄断，保障各类所有制企业、大小规模企业平等获得创新资源和市场机会。深化制度型开放，建立健全“数据跨境分级+可信空间”缓冲机制，主动对接国际高标准经贸规则，在数据跨境流动、知识产权保护、政府采购等领域实现更高水平开放，参与全球科技治理规则制定。加强监管队伍能力建设，培养既懂技术又懂管理、既熟悉国内情况又具备国际视野的复合型监管人才，提升监管的专业性和有效性。
（作者系浙江省新型重点专业智库浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院研究员）
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